5. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Федеральное Собрание оказывает определенное влияние на международную деятельность Российской Федерации. Основной рычаг такого влияния — ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона15. Согласно ст. 106 Конституции РФ федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В течение осенней сессии 1998 г. Государственная Дума приняла 22 ратификационных закона. Среди них особую историческую значимость имеют Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о военном сотрудничестве, направленные на развитие отношений с братскими славянскими народами Белоруссии и Украины16. Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев сказал на заключительном заседании осенней сессии 1998 г., что «эти отношения отвечают коренным интересам наших народов и имеют особо важное стратегическое значение для наших государств».

Согласно ст. 189 Регламента Государственной Думы проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Рос-

15 Государственная Дума. Стенограмма заседания. Бюллетень № 227 (369). 25 декабря 1998 г. М.: Издание Государственной Думы, 1998, с. 58.

16 За 1998 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении 65 проектов федеральных законов по вопросам ратификации международных договоров; Президент РФ подписал 53 закона по указанной тематике

ZK

сийской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу только Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими:

а) обоснование целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления;

б) определение соответствия этого договора законодательству Российской Федерации;

в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий.

Исходя из содержания международного договора Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке международного договора к ратификации, прекращению или приостановлению и направляет проект федерального закона с сопроводительными материалами на заключение в ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками (в соответствии с вопросами их ведения). Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по международному договору привлекаются другие комитеты палаты.

Ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с вопросами их ведения, создает подготовительные комиссии. По решению Государственной Думы он проводит парламентские слушания по вопросу о ратификации, прекращения или приостановления действия международного договора.

HI

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора на'его соответствие Конституции Российской Федерации, международным обязательствам Российской Федерации.

На заседании ответственного комитета по представленному на ратификацию, прекращение или приостановление действия международному договору могут быть заслушаны полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом, Правительством. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Заключение ответственного комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.

В случае, если заключение ответственного комитета содержит предложение сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора заявлениями и (или) оговорками, предварительно не согласованными с Президентом или с Правительством, ответственный комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект с такими заявлениями и (или) оговорками в первом чтении. Ответственный комитет по согласованию с Комитетом Государственной Думы по международным делам и (или) Комитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками может рекомендовать Совету Государственной Думы наиболее удобный срок внесения международного договора на рассмотрение палаты. Заклю-

Z»

чение на представленный на ратификацию, прекращение, приостановление международный договор принимается большинством голосов от общего числа членов ответственного комитета.

Ответственный комитет представляет Государственной Думе свое заключение, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора, другие необходимые сопроводительные материалы. В обязательном порядке в соответствии с вопросами их ведения представляются заключения Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а при необходимости заключения других комитетов.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на представленный на ратификацию, прекращение или приостановление действия международный договор и на соответствующий законопроект включается в число обязательных документов, рассылаемых^депутатам.

Совет Государственной Думы включает вопрос о международном договоре в проект работы Государственной Думы вне очереди. Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации, прекращении или приостановлении международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора заявлениями и (или) оговорками, не согласованными предварительно с Президентом Российской Федерации или с Правительством Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы для законопроектов, принятых в первом чтении.

На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства

Z79

в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом или Правительством. С содокладами могут также выступить председатель ответственного комитета, председатель Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) председатель Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый Государственной Думой и подписанный Председателем Государственной Думы федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора направляется в Совет Федерации. Если проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора не набрал необходимое число голосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рассмотрение Государственной Думой, международный договор считается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приостановления. В случае, если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора, такое решение должно быть мотивировано и оформлено постановлением Государственной Думы.

Принятие ратификационного закона может сопровождаться заявлением, обусловленным этим актом. Подобное заявление было принято при принятии федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». В нем Государственная Дума, высоко оценивая развитие партнерских отношений двух братских государств, обратила внимание Верховного Совета Украины, Президента Украины и Правительства Украины на недопустимость разрушения духовного и исторического единства народов России и Украины при проведении процедуры подтверждения Государственной границы между Россией и Украиной, на необходимость принятия законов, обеспечивающих соблю-

ZN

дение прав и уважение культурных запросов той части населения Украины, для которой родным является русский язык. В заявлении были подняты и другие актуальные вопросы взаимоотношений двух государств, в частности о соблюдении соглашений по Черноморскому флоту.

Если согласно ст. 125 Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд был направлен запрос о соответствии Конституции Российской Федерации внесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора. Аналогичным образом поступает и Совет Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в обязательном порядке по правилам рассмотрения поступивших из Государственной Думы федеральных законов. Совет Федерации может рассматривать одобренные Государственной Думой рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств—участников Содружества Независимых Государств, принимая по этим вопросам постановления.

Обе палаты Федерального Собрания вправе устанавливать и осуществлять международные связи с парламентами других государств, заключать с ними и международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов-палаты. Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от субъектов права законодательной инициативы. Государственная Дума вырабатывает согласованный с Советом Федерации порядок оформления общих делегаций и

ZB1

российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Федерального Собрания. Положение о российских частях межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, положение о парламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в себя делегацию Федерального Собрания Российской Федерации, а также государств — участников Содружества Независимых Государств, в Межпарламентской Ассамблее Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе утверждаются в установленном порядке Государственной Думой и Советом Федерации. Участие депутатов Государственной Думы членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется положением о Межпарламентской группе Российской Федерации, принимаемым общим собранием Межпарламентской группы Российской Федерации. Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за пределы Российской Федерации в рамках частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Совета Федерации.

Выводы и предложения

1. Объем незаконодательных полномочий палат Федерального Собрания РФ достаточно велик. От их реализации в значительной мере зависит функционирование судебной системы, российского правительства, прокуратуры, качество дипломатического корпуса. В то же время принцип дробления компетенции Федерального Собрания путем наделения его палат специальными полномочиями представляется неудачным. Получается, что правом принятия решения обладает не сам государственный орган, а одно из его структурных подразделений. Это ставит под сомнение легитимность решений палат, так как любое полноценное и законное решение могут принимать лишь государственные

т

органы, каковыми по действующей Конституции РФ ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не являются.

2. Предоставление палатам Федерального Собрания права самостоятельно и окончательно решать определенный круг государственно значимых вопросов, отсутствие у Федерального Собрания права выступать от своего имени принижает роль парламента как органа государственного регулирования политическими, экономическими и социальными процессами в России, делает его неэффективной, малозначительной структурой в системе органов государственной власти.

3. Следует признать факт неполноты полномочий палат Федерального Собрания, вследствие чего образовался вакуум в важных сферах деятельности любого государства. В настоящее время отсутствует парламентский контроль за исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов. Существенным упущением является отсутствие у Государственной Думы и Совета Федерации полномочий по толкованию федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также права их промульгации, т.е. подписания и обнародования.

4. Представляется нерациональной структура парламента, организация деятельности его палат по принципу «противовесов». По существу, Государственная Дума находится под двойным контролем: правом вернуть ей принятые законы обладают и Совет Федерации, и Президент. В то же время Совет Федерации ограничен в выражении своей законодательной воли при рассмотрении принятых законов. Ему дано лишь право их одобрения или неодобрения, что не позволяет в должной мере в федеральных законодательных актах выражать интересы субъектов Российской Федерации.

Мешает сотрудничеству палат установленная Конституцией РФ несовместимость работы палат. Нерегулярные краткосрочные заседания Совета Федерации (один-два рабочих дня в месяц) не позволяют ему обстоятельно рассматривать все выносимые на его заседания вопросы.

В целях повышения роли российского парламента и создания условий для постепенного перехода к парламентской республике, в рамках которой возможно подлинное народовластие, следовало бы преобразовать действующее Федеральное Собрание в парламент нового типа. Он должен

Ш

стать органом широкого народного представительства, наделенным не только законодательными полномочиями, но и органообразующими и контрольными полномочиями по отношению к исполнительным органам. Только парламент должен выражать властную волю народа в Конституции и законах Российской Федерации. Наряду с принципом народовластия деятельность парламента необходимо строить на его ответственности перед народом, а депутатов — на ответственности перед избирателями. В деятельности российского парламента следует учитывать принципы рациональности и экономичности. В связи с этим желательно, чтобы он был однопалатным и состоял из трехсот депутатов, избираемых на свободных прямых выборах при тайном голосовании. Все депутаты должны избираться по одноман-датным избирательным округам. Выдвижение кандидатов в депутаты целесообразно осуществлять по политическим партиям, трудовым коллективам, группам избирателей по их месту жительства.

Естественно, наделению парламента полномочиями высшего органа государственной власти Российской Федерации должна предшествовать крупномасштабная деятельность по внесению изменений и дополнений в действующую Конституцию РФ. Необходимо, чтобы столь важным шагам предшествовал и общероссийский референдум по вопросу государственного устройства Российской Федерации. На него можно было бы вынести вопрос: «В какой республике Вы хотите жить: а) президентской; б) парламентской?» Чтобы граждане России могли принять максимально компетентное решение, референдуму должна предшествовать широкая разъяснительная работа с привлечением средств массовой информации и использованием иных возможностей.

В обращении к народу по особо важным вопросам, а к числу таковых, безусловно, относится вопрос о государственном устройстве, видится главное условие демократизации общества, единственная возможность создания демократического государства. Внедрению новых схем государственного устройства может предшествовать и проведение государственно-правового эксперимента в нескольких субъектах России по апробированию различных моделей государственного устройства. Успеху выбора оптимальной формы

ZH

государственного устройства России могут способствовать и разработки научных концепций, проектов соответствующих федеральных законов.

По нашему мнению, регулирование деятельности российского парламента должно осуществляться не только на уровне Конституции России. Целесообразен и специальный федеральный конституционный закон по этому вопросу. Он обеспечит реализацию принципа народовластия через российский парламент, снимет противостояние законодательного и исполнительного органов государственной власти РФ, будет способствовать гармонизации деятельности всех политических и иных общественных сил. В процессе его реализации можно будет осуществлять эффективную законодательную деятельность, обеспечивать реальный и действенный контроль за соблюдением федерального законодательства как федеральными органами, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Формирование и функционирование парламента нового типа с предлагаемым в законодательстве объемом полномочий позволит сэкономить значительные финансовые средства, расходуемые в настоящее время на обеспечение деятельности Федерального Собрания и Президента. При этом, как нам представляется, качество деятельности российского парламента только повысится. Такого рода преобразования позволят обеспечить единство государственной власти, а значит, проведение на основе воли народа целенаправленной деятельности по реформированию экономики на благо трудящихся, обеспечению национальной безопасности, реализации гражданами России конституционных прав и свобод.

Проект федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» прилагается.