§ 4. Рассмотрение и одобрение федеральных законов в Совете Федерации

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается Председателем Государственной Думы (а в случае его отсутствия — его заместителем) на рассмотрение Совета Федерации. С этого момента начинается следующий этап законодательного процесса, на котором установленные Конституцией РФ полномочия осуществляет Совет Федерации. Решение о направлении в Совет Федерации федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы. Последующая процедура подобна процедуре рассмотрения законопроекта в Государственной Думе (см. схему № 13). Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Федеральный закон может быть передан в несколько комитетов, но при этом только один комитет выполняет роль ведущего.

1 См. п. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г. (Российская газета. 1998. 10 марта).

Следует отметить, что полученный Советом Федерации закон не может находиться там сколь угодно долго. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение которого члены Совета Федерации обязаны рассмотреть поступивший из Государственной Думы федеральный закон. Этот срок исчисляется со дня, следующего за днем регистрации закона в Совете Федерации. Если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день (ст. 104 Регламента Совета Федерации).

В соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, Совет Федерации решает сам, какие из принятых законов подлежат обязательному рассмотрению на его заседании. Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

В то же время ст. 106 Конституции РФ не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации перечисленных в ней законов. Конституционный Суд РФ дал в связи с этим соответствующее толкование конституционного положения в своем Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ1 Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

Схема № 13

Порядок одобрения (или отклонения) федерального закона в Совете Федерации

Если Совет Федерации в течение этого срока не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению согласно ст. 106 Конституции РФ, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Это толкование Конституционного Суда РФ касается федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.

1 ВКС. 1995. № 2-3. С. 3.

Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации начинается с комитетской стадии. На этом этапе назначенный ведущим комитет Совета Федерации получает и обобщает все поступившие замечания и предложения и рассматривает закон на собственном заседании. Надо отметить, что законодательный процесс проходит в Совете Федерации значительно проще (как в большинстве двухпалатных парламентов) и состоит из одного чтения, на которое поступивший закон выносится с заключением соответствующего комитета Совета Федерации. Более того, поступивший закон может вообще не выноситься на заседание Совета Федерации, если он одобрен соответствующим комитетом и это одобрение не вызвало возражения Председателя Совета Федерации. На комитетской стадии рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто и гласно. Итогом всей комитетской работы становится заключение комитета по этому федеральному закону, которое принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Иногда подготовка заключений поручается нескольким комитетам. В этом случае по итогам обсуждения готовится единое заключение.

Далее заключение представляется Председателю Совета Федерации, а в случае его отсутствия — его заместителю. В отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению и получивших одобрение ответственного комитета, Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

В случае если комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение четырнадцати дней со дня его поступления в Совет Федерации не представил Председателю Совета Федерации заключение по федеральному закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации принимает одно из следующих решений:

а) включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации;

б) направить федеральный закон Президенту РФ для подписания и обнародования как считающийся одобренным Советом Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение четырнадцати дней.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами). Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Официальный отзыв о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменном виде.

После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты (ст. 111 Регламента Совета Федерации).

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, федерального конституционного закона — большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

1) отклонить федеральный закон в целом;

2) отклонить федеральный закон ввиду неприемлемости отдельных его положений.

Во втором случае постановление Совета Федерации должно содержать конкретные предложения по изменению закона. В нем также может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Кроме этого, в постановлении может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. В тех случаях, когда Совет Федерации отклоняет федеральный закон, оформляется постановление о его отклонении, которое вместе с федеральным законом в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Таким образом, в итоге Совет Федерации либо одобряет либо отклоняет принятые Государственной Думой федеральные законы. Подобная схема законодательного процесса дает возможность Совету Федерации, с одной стороны, действенно участвовать в одобрении законов, принимаемых Государственной Думой, с другой стороны, позволяет сосредоточиться на принципиально важных законах. Что касается утверждения законов, то Совет Федерации призван в этом случае играть роль также стабилизирующего звена, уравновешивающего крайности политических противоречий в Государственной Думе. На практике причиной отклонения Советом Федерации законов нередко являются их противоречия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также недостаточный учет интересов субъектов Российской Федерации или вмешательство в их компетенцию.

Несогласие с принятым Государственной Думой законом или его отдельными положениями, означающее его отклонение, влечет за собой, как правило, задействование особых согласительных процедур и повторное рассмотрение в Государственной Думе. Статья 105 Конституции РФ предусматривает, что в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур, рассматриваемых в парламентском праве. Они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. Наиболее часто потребность в согласительных процедурах возникает в сфере федеративных отношений и в законодательном процессе при двухпалатной структуре парламента. В парламентском праве согласительные процедуры между палатами парламента рассматриваются в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. В этом случае нормами парламентского права предусмотрен определенный порядок, который устанавливается и подробно регулируется в регламентах обеих палат.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия. Следует отметить, что при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть решены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии является правом, а не обязанностью палат. В этом случае Государственная Дума в ходе повторного рассмотрения закона может подтвердить свое первоначальное решение и преодолеть несогласие Совета Федерации, если за принятие закона проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации.

Она образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат. Согласительная комиссия рассматривает те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и стремится выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений рассматриваемого федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за него проголосовали обе депутации. По результатам работы согласительной комиссии составляется протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий или, напротив, обоснование невозможности сделать это данным составом согласительной комиссии. Если согласительная комиссия добивается преодоления возникших разногласий, то решение об этом вносится на рассмотрение Государственной Думы. После завершения работы согласительной комиссии ее сопредседатели подписывают протокол и таблицу поправок, которые вместе с текстом федерального закона направляются в Совет Государственной Думы, определяющий дату повторного рассмотрения этого закона в Государственной Думе. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней вновь направляется на рассмотрение Совета Федерации.

Если же согласительная комиссия не пришла к согласованному решению, отклоненный федеральный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство — не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон направляется самой Государственной Думой в пятидневный срок Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту РФ.

Если же предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.

Использование согласительных процедур является достаточно распространенной практикой в деятельности Федерального Собрания, которая приводит к выработке согласованного текста закона.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.

Следует иметь в виду, что Совет Федерации не освобождается от этой обязанности и в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. Если же Совет Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), такой закон считается “принятым федеральным законом” и именно Государственная Дума обязана в этом случае направить его Президенту РФ для подписания и обнародования1.

Итак, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. А в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет Государственная Дума.

Следует обратить внимание на особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция РФ предусматривает принятие ряда федеральных конституционных законов по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996"г. (СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253).

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции РФ о том, что “федеральные законы принимаются Государственной Думой”. В отличие от этого в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации1. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции РФ) за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.

Особое значение в законодательной работе парламента имеет принятие кодексов. Несмотря на то, что кодексы не являются федеральными конституционными законами, они занимают весьма важное место среди федеральных законов, поскольку призваны регулировать определяющие правоотношения, составляющие основу правового государства.