§ 7. О порядке внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

Конституционные поправки — это изменения и дополнения действующей Конституции, осуществляемые в порядке особой процедуры, установленной, как правило, самой Конституцией. В мировой практике существуют различные способы принятия поправок в конституцию, но в большинстве демократических государств они принимаются квалифицированным большинством от общей численности членов парламента (в две трети, три четверти, а иногда три пятых голосов в каждой из палат при двухпалатной структуре парламента). В некоторых странах поправки выносятся на референдум (Швейцария, Дания и др.). В США, например, принятые Конгрессом поправки к Конституции подлежат ратификации не менее чем двумя третями штатов. Эти поправки не вносятся в текст Конституции, а прилагаются к ней. В других странах поправки вносятся в текст конституции либо изменяют содержание ее статей1. Процедура принятия конституционных поправок в целом призвана являться юридической гарантией стабильности конституции, т. е. устойчивости содержания этого документа, рассчитанного на долговременное действие.

Конституция РФ является трудноизменяемой, “жесткой”, что в немалой степени связано с недостатками предшествовавшего конституционного развития. При этом в Конституции РФ различаются термины “пересмотр” Конституции и “внесение поправок”. Пересмотром являются изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на изменение глав 3-8. Конституция проводит существенное различие между процедурами пересмотра и внесения изменений, что связано с характером конституционных норм, содержащихся в главах Конституции, и их иерархией. Положения глав 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, в связи с чем процедура их пересмотра является весьма жесткой. При этом роль парламента — Федерального Собрания -- здесь ограничивается в том смысле, что для пересмотра глав 1, 2 и 9 требуется образование нового органа — Конституционного Собрания, к исключительной компетенции которого отнесены разработка проекта новой конституции, его окончательное принятие или вынесение для одобрения на референдум. Институт референдума в этом случае возможно использовать для принятия новой конституции. Конституционное Собрание созывается и его полномочия определяются в соответствии с актом Федерального Собрания — федеральным конституционным законом.

Парламентская процедура внесения конституционных поправок относится к главам 3-8 Конституции РФ и регулируется Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г.2 Остановимся несколько подробнее на этой процедуре, которая регулируется, в частности, и нормами парламентского права.

1 См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М., 1997; С. 120.

2 Российская газета. 1998. 10 марта.

Внесение конституционных поправок предполагает внесение проекта закона о поправке к Конституции. В этом случае круг субъектов, имеющих право участвовать в этой процедуре, не совпадает с кругом субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Предложения о поправках, а также о пересмотре положений Конституции РФ, согласно ст. 134 Конституции РФ, могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Здесь прослеживается несколько отличий от права законодательной инициативы.

Во-первых, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд не входят в круг этих субъектов, т. е. не обладают правом инициативы конституционного пересмотра.

Во-вторых, в этот круг Совет Федерации и Государственная Дума входят как палаты.

В-третьих, это право принадлежит не отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а лишь группе установленной численности. Есть и некоторые другие отличия.

Суть самой процедуры внесения поправок к главам 3-8 определена в ст. 136 Конституции РФ и заключается в том, что поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Принятие поправок входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания. Предусмотренная ст. 136 Конституции РФ процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного, так и федерального законов. В отличие от поправок к Конституции федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать составной частью Конституции. Таким образом, федеральный закон не может стать формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется более сложная процедура нежели установлена для принятия федеральных законов. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ указывается, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта — Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона1.

Особо жесткие требования к процедуре принятия законов о конституционных поправках заключаются в следующем.

Во-первых, они принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы. Это означает, согласно ч. 2 ст. 108, что для их одобрения требуется квалифицированное большинство — не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. но делу о толковании статьи 136 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408).

Во-вторых, принятый Федеральным Собранием такой закон в отличие от федеральных конституционных законов требует одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ, т.е. 60 субъектами из 89. Только после этого закон вступает в силу. Законы о конституционных поправках должны быть подписаны и обнародованы Президентом РФ. Однако на законы о конституционных поправках в отличие от обычных федеральных законов не распространяется право отлагательного вето, которым располагает Президент РФ согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Статья 136 Конституции РФ, так же, как и Постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 г., решают лишь основные вопросы процедуры принятия законов о конституционных поправках. При их реализации возникает целый ряд процедурных вопросов, требующих отдельного законодательного регулирования. Поэтому 6 февраля 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”, который был одобрен Советом Федерации 18 февраля 1998 г. и подписан Президентом РФ 4 марта 1998 г.1. Федеральный закон подробно регулирует порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Законодательно установлена форма нормативного правового акта о поправке к Конституции РФ — закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Под поправкой к Конституции в данном законе (п. 2 ст. 2) понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Предусмотрен порядок внесения предложения о поправке и установлены требования к ним.

Предложение о поправке вносится в виде проекта закона о поправке к Конституции РФ, предлагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3—8 Конституции. Предложение о поправке должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта) Конституции РФ, либо положение об исключении статьи (части или пункта) Конституции РФ. Если поправка к Конституции требует внесения изменения в другие статьи глав 3-8, то предложение о поправке также должно содержать текст новой редакции или предложение об изменении текста статей Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Вместе с проектом закона РФ о поправке представляется обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях. Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее этот проект в течение пяти дней со дня его одобрения направляется в Совет Федерации, где он подлежит обязательному рассмотрению.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона РФ о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения обеими палатами.

Закон о поправках к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для рассмотрения, которые в порядке, установленном ими самостоятельно, обязаны рассмотреть этот закон в срок не позднее одного года со дня его принятия. Далее законодательный (представительный) орган субъекта Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации, который ведет учет данных о рассмотрении закона в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации и устанавливает результаты этого рассмотрения в соответствии со своим Регламентом.

Президент РФ, а также законодательный (представительный) орган субъекта Федерации вправе обжаловать в течение семи дней постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона в Верховный Суд РФ. В случае подачи подобной жалобы закон о поправке к Конституции РФ не направляется для подписания и официального опубликования Президенту РФ до момента вступления в силу решения Верховного Суда РФ. Подписание и официальное опубликование закона РФ о поправке к Конституции РФ осуществляется Президентом РФ, который обязан сделать это в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

В случае если закон РФ о поправке к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее, чем двух третей субъектов Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее, чем через год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов федерации закона о поправке к Конституции РФ.

Надо отметить, что сразу после подписания Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ” Президент РФ направил в Государственную Думу и Совет Федерации письмо, где отметил недостатки данного федерального закона, связанные, по его мнению, с отсутствием четкого понятия поправки к Конституции РФ, неурегулированностью ряда процедурных моментов, например, о пересмотре результатов учета данных Советом Федерации после вынесения решения Верховного Суда и некоторых иных положений. Президент, используя свое право законодательной инициативы, внес также проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”1.

1 Российская газета. 1998. 10 марта.

Из общей процедуры изменения положений глав 3-8 Конституции, предусмотренной ст. 136 Конституции РФ, имеются исключения, урегулированные ст. 137 Конституции РФ. Эта статья предусматривает две специальные процедуры внесения изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации. Первая процедура касается изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ в случаях принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта. Вторая процедура — это внесение изменений в текст ч. 1 ст. 65 в случае изменения наименования субъекта РФ. Порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ устанавливается как ст. 137, так и названным выше Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”. В этом федеральном законе также установлено (абз. 2 ч. 2 ст. 1), что федеральный конституционный закон о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в ст. 65 Конституции РФ.

Статья 65 Конституции РФ содержит перечисление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляется федеральным конституционным законом. Учитывая важность этого конституционного положения с точки зрения федеративного устройства РФ, ч. 1 ст. 137 Конституции вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституционным законом и только в случаях принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта, а также изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Часть 2 статьи 137 Конституции РФ связана с изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Таким образом, в ч. 2 ст. 137 предусмотрена упрощенная процедура внесения изменений в Конституцию РФ. Однако не был урегулирован вопрос о том, какой федеральный орган и каким правовым актом может это сделать. По этому поводу на основании ходатайства Государственной Думы было дано толкование Конституционного Суда. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ указывается, что изменения наименования субъектов Федерации в тексте ч. 1 ст. 65 производятся не федеральным законом (обычным федеральным законом, федеральным конституционным законом, законом о поправках), а указом Президента РФ, действующего на основании положений ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции1. В соответствии с положениями, сформулированнными Конституционным Судом, Президент РФ, например, принял Указ от 9 января 1996 г. о включении в ч. 1 ст. 65 новых наименований субъектов Федерации (Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания вместо наименований Ингушская Республика и Республика Северная Осетия)2 и Указ от 10 февраля 1996 г. (Республика Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия-Хальмг Тангч)3.

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании части второй статьи 137 Конституции РФ (СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4869).

2 САПП. 1996. № 3. Ст. 152.

3 СЗ РФ. 1996. № 7 Ст. 676.

Конституционный Суд РФ в этом же Постановлении указал, что в рассмотренном упрощенном порядке может быть произведено только такое изменение наименования субъекта Федерации, которое не затрагивает основы конституционного строя, права человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также не предполагает изменение состава Федерации или конституционно-правового статуса ее субъектов.