§ 1. Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации

Конституционный принцип разделения властей предполагает не только самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной властей, но и их активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти. Это получает свое выражение прежде всего в институте Президента Российской Федерации —главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 1, 2 ст. 80 Конституции РФ).

Характер взаимоотношений Президента и парламента определяется следующими конституционными положениями.

Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина может влиять на работу обеих палат парламента. Поскольку в России институт Президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса, не может игнорировать другие. Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть свободным от провозглашенных Президентом позиций во внутренней и внешней политике, в правовом регулировании общественных отношений. Однако указанная функция Президента должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Поэтому равным образом Президент должен соизмерять свою деятельность с выработанными Федеральным Собранием ориентирами.

Основные направления государственной политики определяются Президентом в разнообразной форме. Рассмотрим важнейшие из них.

1) Уже стали традиционными ежегодные послания Президента парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Послания имеют сложную правовую природу. С одной стороны, можно сделать вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях. С другой стороны, послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность. Они раскрывают взгляд Президента на законодательную деятельность парламента. Законодательные инициативы, сформулированные в них, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. С момента принятия новой Конституции Президент обратился к парламенту с посланиями: “Об укреплении Российского государства” (1994 г.), “О действенности государственной власти в России” (1995 г.), “Россия, за которую мы в ответе” (1996 г.), “Порядок во власти, порядок в стране” (1997 г.), “Общими силами — к подъему России” (1998 г.).

2) К традиционным можно отнести и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Такие послания были направлены в 1995 и 1996 гг. В них глава государства определяет основные текущие финансовые приоритеты, которые также оказывают влияние на законодательную деятельность Федерального Собрания.

3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента. Таково, например, послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.

4) Отдельные направления политики формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. К подобным указам можно отнести, например, Указ от 2 ноября 1993 г. “Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации”.

В посланиях, помимо определения главных задач развития российского государства, Президент нередко высказывает свое отношение к конкретным законам, законодательной работе вообще. Например, в послании Президента Федеральному Собранию 1998 г. указывалось на необходимость обеспечения стабильности правил экономического поведения в России, — без законодателей, подчеркивал Президент, эти проблемы не решить. Предлагалось принять Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс.

По сложившейся практике и в соответствии со ст. 100 Конституции, заслушивание посланий Президента происходит на совместном заседании палат Федерального Собрания. Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. Заслушивание посланий не сопровождается их обсуждением и принятием каких-либо решений. В последующем, на раздельных заседаниях палат, такие обсуждения возможны. Так, согласно п. “а” ч. 1 ст. 65 Регламента Совета Федерации вопрос об обсуждении посланий и обращений Президента включается в повестку дня заседания Совета Федерации в первую очередь и без обсуждения и голосования. В ст. 51 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента рассматриваются во внеочередном порядке.

Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он может использовать согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов для достижения единства. Главная их черта — обеспечение решения проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из сторон, а как глава государства, переговоры могут проводиться им лично или с участием его представителей. К указанным процедурам Президент прибегал при попытках достижения компромисса с Государственной Думой по принятию Закона о бюджете, утверждению Председателя Правительства.

В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Соответственно согласительная процедура заменяется судебной. Например, Конституционный Суд РФ по запросу Президента не раз давал толкование норм Конституции в свете его взаимодействия с Федеральным Собранием1.

Таким образом, Президент Российской Федерации как глава государства выполняет интеграционную функцию, ставя общие задачи перед органами законодательной и исполнительной власти по укреплению российской государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.

Свои проблемы при этом возникают по линии взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием в силу его двухпалатной структуры. Президенту приходится иметь дело не только с парламентом в целом, а с двумя его самостоятельными формированиями — Советом Федерации и Государственной Думой, линия поведения в отношении которых может и не совпадать. Складывается политико-правовая ситуация, в которой не последнюю роль играют различия в способах формирования палат, характер их взаимоотношений друг с другом, механизмы разрешения разногласий между ними.

Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями как субъект права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Он вносит законопроекты в Государственную Думу (п. “г” ст. 84), которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены палатой. В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 1998 г. было включено более трех десятков законодательных предложений Президента России.

 

1 См. г.). 4. настоящей работы.

 

Президент вправе вносить предложения о поправках к Конституции (ст. 134 Конституции РФ). В месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ Президент осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу (п. 2 ст. 14 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г.1).

Президент РФ имеет также право инициировать пересмотр положений Конституции и назначать референдум по этому вопросу. Согласно ст. 135 Конституции РФ пересмотр глав 1, 2 и 9 возможен только в рамках подготовки проекта новой Конституции специально создаваемым органом — Конституционным Собранием. После этого Конституция принимается Конституционным Собранием либо выносится на всенародное голосование. Конституцией право назначения референдума закреплено за Президентом, тогда как инициировать назначение референдума в соответствии с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г. вправе лишь Конституционное Собрание2. Указанные процедуры нашли отражение в проекте Федерального конституционного закона “О Конституционном Собрании”, внесенном депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. В частности, ст. 41 проекта предусматривает направление постановления Конституционного Собрания о проведении всенародного голосования по проекту Конституции Президенту, который не позднее пяти дней с момента его принятия назначает референдум в соответствии с положениями Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”.

В налаживании и упорядочении взаимодействия между Президентом и парламентом очень важную роль играет институт полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания, право назначения которых ему предоставлено п. “к” ст. 83 Конституции РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 351 было утверждено Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания3. До издания данного Указа существовала должность полномочного представителя Президента в Федеральном Собрании, т. е. одно лицо представляло интересы Президента в обеих палатах. Позднее в целях более полного учета специфики компетенции каждой из палат было принято решение о разделении его функций.

 

1 Российская газета. 1998. 10 марта.

2 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

3 СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1034.

 

Задачи, возложенные на полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании, заключаются в максимализации законодательного процесса, обеспечении комплексности в совместной деятельности Президента и парламента. Законы, принимаемые Государственной Думой и подписанные Президентом, и с точки зрения юридической формы, и с точки зрения социальной направленности должны соответствовать Конституции, действующему законодательству. Важно, чтобы они не содержали противоречий, неясностей, пробелов, а главное — учитывали такой важный момент, как обеспечение этих законов механизмами их реализации.

Полномочные представители Президента в Федеральном Собрании участвуют в заседаниях соответствующей палаты без специального о том решения Президента РФ, по должности. Это отличает их от иных представителей Президента по вопросам, рассматриваемым палатами парламента, которые назначаются каждый раз отдельным распоряжением главы государства только на время рассмотрения соответствующей палатой какого-либо конкретного вопроса. Например, при рассмотрении проектов Федерального закона “О праве на информацию” официальным представителем Президента выступал председатель Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации1.

Таким образом, говоря о роли и формах участия Президента РФ в законодательном процессе, необходимо иметь в виду, что во многих случаях от имени главы государства выступает его полномочный представитель либо представитель, назначенный разовым распоряжением главы государства.

Функции полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании прямо вытекают из тех норм Конституции, которые предусматривают права и обязанности Президента по отношению к парламенту. Они конкретизированы в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Например, обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, начинается согласно ч. 3 ст. 118 Регламента Государственной Думы с обоснования его представителями необходимости принятия закона. Представители Президента могут воспользоваться установленным той же нормой Регламента правом заключительного слова.

Для выполнения обязанностей полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания в Администрации Президента создан рабочий аппарат, в который вошли высококвалифицированные юристы, имеющие опыт работы в парламенте.

 

1 См.: Стенограмма заседаний Государственной Думы// Бюллетень Государственной Думы № 112 (254) от 3 сентября 1997 г.

 

Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания от имени Президента представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом РФ проекты федеральных конституционных законов, законов о пересмотре положений Конституции РФ и включении в нее поправок, другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента РФ к Федеральному Собранию и его палатам, обоснования отклонения Президентом РФ принятых федеральных законов. В этом же качестве они привлекают по согласованию с соответствующей палатой Федерального Собрания должностных лиц Администрации Президента РФ, Правительства РФ, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом, и участвуют в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты.

При выполнении возложенных на них функций полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания:

согласовывают проекты нормативных актов, предполагаемых к внесению от имени Президента РФ в соответствующую палату Федерального Собрания;

участвуют в подготовке предложений Президенту о подписании или отклонении принятых федеральных законов;

получают необходимые заключения, материалы и информацию в подразделениях Администрации Президента и в федеральных органах исполнительной власти;

создают экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности;

привлекают ученых и экспертов для содействия в осуществлении своих функций;

пользуются информационными банками данных Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективному взаимодействию рассматриваемых органов служат имеющиеся возможности у полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания. Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе при необходимости проводит консультации с руководством Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, а также фракций и депутатских групп; согласовывает сроки и порядок рассмотрения в комитетах и комиссиях, на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также внесенных им замечаний и предложений к рассматриваемым Государственной Думой законопроектам; запрашивает дополнительно информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента РФ.

Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания, а также официальные представители, назначенные им по конкретному законопроекту, согласовывают свою деятельность при осуществлении возложенных на них функций. Это касается и обеспечения единства позиции при привлечении полномочными представителями Президента РФ для обоснования замечаний и предложений Президента РФ к законопроектам работников федеральных органов исполнительной власти, ученых и работников подразделений Администрации Президента РФ. В этих же целях определяется порядок их выступлений при рассмотрении в комитетах и комиссиях Государственной Думы и на заседаниях Государственной Думы законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также при рассмотрении на заседаниях Государственной Думы внесенных Президентом РФ замечаний и предложений к законопроектам.

Согласованности действий представителей Президента в палатах Федерального Собрания служит также и то, что полномочный представитель Президента в Совете Федерации информирует комитеты и комиссии Совета Федерации о рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, внесенных Президентом, и принятых к ним поправках; о позиции Президента по принятым Государственной Думой федеральным законам.

Вопросы сотрудничества Президента с парламентом регулируются также Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 5491 (в редакции Указа Президента РФ от 4 марта 1998 г. № 237)2. В нем, в частности, регламентируется деятельность других президентских структур, помимо представителей Президента в палатах Федерального Собрания РФ, по обеспечению взаимодействия Президента и парламента в законотворческом процессе. Речь идет о главных управлениях, иных подразделениях Администрации Президента, федеральных органах исполнительной власти, которые осуществляют по поручениям Президента или Руководителя Администрации Президента разработку проектов федеральных законов, предполагаемых к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в качестве законодательной инициативы Президента. Основная нагрузка в этой сфере возложена на Аппарат Администрации Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента и полномочных представителей Президента в Государственной Думе и Совете Федерации.

 

1 СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.

2 Российская газета. 1998. 10 марта.

 

Важную роль в обеспечении взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания играет и Управление Президента РФ по вопросам внутренней политики, действующее на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 15 октября 1996 г. № 1440 (в редакции Указа Президента РФ от 18 августа 1997 г. № 849). Первоначально этот орган образовывался как Управление по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы, позднее его название было уточнено. В настоящее время одной из основных задач Управления является взаимодействие с фракциями и депутатами Государственной Думы в целях обеспечения поддержки законодательных инициатив Президента, проводимой им внутренней и внешней политики. Управление может привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, взаимодействовать с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства, аппаратами Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратурой, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие Президента и Федерального Собрания проявляется на различных стадиях законодательного процесса и выражается в использовании различных процедур, составляющих неотъемлемую часть парламентского права.

Так, при наличии острой необходимости принятия закона регламенты парламентов нередко предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления и так далее. Законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ, подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы (ст. 51 Регламента Государственной Думы). Среди законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период весенней сессии 1998 г., - пять внесены Президентом, в том числе “О чрезвычайном положении”, “О своде законов”, “Об адвокатуре” и др.

Внесение законопроекта в Государственную Думу оформляется письмом Президента. Текст инициируемого главой государства законопроекта и все необходимые материалы к нему направляются на имя Председателя Государственной Думы с сопроводительным письмом Президента, в котором и формулируются мотивы срочности принятия законопроекта.

Новым Регламентом Государственной Думы так и не решен вопрос о сроках рассмотрения в комитете срочных законопроектов, поэтому нормы о первоочередности их рассмотрения недостаточно обеспечены. Практика подтверждает сказанное. Например, проект Федерального закона “Об обеспечении стабильности правовой системы Российской Федерации и подтверждении международных обязательств России” был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 20 марта 1996 г. Проект был призван устранить правовую неопределенность, которую создавали два постановления Государственной Думы — “Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. “О денонсации договора об образовании СССР” и “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР”, принятых ею 15 марта 1996 г. Предмет данных постановлений выходит за рамки перечня вопросов, перечисленных в ст. 103 Конституции РФ, по которым Государственная Дума может принимать постановления. Глава государства счел необходимым внести ясность путем принятия указанного Федерального закона и просил в своем сопроводительном письме на имя Председателя Государственной Думы рассмотреть его в первоочередном порядке. Но в силу политических причин первоочередной порядок рассмотрения срочных законопроектов в отношении данного закона был нарушен.

Президент РФ и его полномочные представители в практике взаимодействия с Государственной Думой используют и другие срочные процедуры. Иногда законопроект при отсутствии серьезных претензий к нему со стороны ответственного комитета, депутатов может быть принят сразу в трех чтениях. С такой инициативой может выступить и полномочный представитель Президента в Государственной Думе. Например, сразу в трех чтениях был принят Закон о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс и Исправительно-трудовой кодекс. Проект был внесен Президентом, использование срочной процедуры полномочный представитель Президента мотивировал необходимостью обеспечения реализации Уголовного кодекса с 1 января 1997 г.1

Часть 2 ст. 113 Регламента Государственной Думы предусматривает право полномочного представителя Президента РФ участвовать в заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при рассмотрении законопроекта и решении вопроса о его внесении на первое чтение с правом совещательного голоса.

Здесь, с одной стороны, Президент в лице своего представителя имеет право и возможность отстаивать собственные законопроекты, обосновывая их целесообразность и необходимость скорейшего вынесения на рассмотрение пленарного заседания. С другой, он получает возможность ознакомиться со всеми проектами федеральных законов, рассмотрение которых предполагается в Государственной Думе уже на самой ранней стадии — при подготовке их к первому чтению. Именно на данной стадии может быть выявлено несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретному законопроекту, что чревато отклонением Президентом уже принятого закона. Поэтому оперативное представление в ответственный комитет палаты сведений о позиции Президента РФ по законопроекту может повлиять на позицию комитета и в целом Государственной Думы на пленарном заседании. Таким образом, участие президентской стороны в процессе подготовки законопроекта к первому чтению позволяет снять многие спорные вопросы на этом этапе его рассмотрения и снижает вероятность его будущего отклонения.

 

1 См.: Рабочая встреча руководителей аппаратов комитетов Совета Федерации и Государственной Думы по вопросам взаимодействия на ранних стадиях работы над законопроектами. Стенограмма. 26 ноября 1996 г.

 

Обсуждение проекта на пленарном заседании Государственной Думы начинается согласно ч. 2. ст. 118 Регламента с заслушивания мнения полномочного представителя главы государства, если речь идет о внесенном от его имени законопроекте. Это еще одна возможность сделать гласной позицию Президента и предотвратить возникновение разногласий между главой государства и законодателем.

Законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту РФ в соответствии с постановлениями Государственной Думы на заключение, передаются Канцелярией Президента в Главное государственно-правовое управление для подготовки предложений Президенту. Они также направляются заместителям Руководителя Администрации Президента, осуществляющим оперативное руководство или руководящим самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, в функции которых входит представление Президенту РФ предложений, касающихся общественных отношений, которые затрагивает законопроект. Кроме того, копии законопроектов поступают помощникам Президента; полномочным представителям Президента в Федеральном Собрании и Конституционном Суде РФ. Их замечания и предложения обобщаются Главным государственно-правовым управлением, которое готовит проекты заключений Президента на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении. Эти проекты направляются в Канцелярию Президента для доклада главе государства.

Согласование позиций главы государства и парламентариев осуществляется и на этапе второго чтения. Эффективность взаимодействия властей на этой стадии законодательного процесса, в которой Президент, как и все субъекты права законодательной инициативы, может вносить поправки к любому проекту, однако, не меняя одобренной концепции законопроекта, во многом зависит от активного участия президентской стороны. В противном случае, позиция Президента может быть интерпретирована как молчаливое согласие главы государства с данным законопроектом. Как правило, процесс прохождения законопроекта через второе чтение позволяет с достаточной долей уверенности прогнозировать его дальнейшую судьбу, возможности подписания Президентом.

После оформления окончательной редакции законопроекта проводится голосование о его принятии Государственной Думой в третьем чтении и он должен быть направлен в Совет Федерации, а после одобрения им — Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент РФ и его полномочный представитель в Совете Федерации также вправе участвовать в работе Совета Федерации и, соответственно, влиять на процесс рассмотрения закона.

Регламент Совета Федерации предусматривает в этой связи ряд гарантий. Например, Президент и его полномочный представитель в Совете Федерации имеют право внеочередного выступления на заседании палаты (ст. 59). Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ настаивает на его рассмотрении и если не истек установленный ч. 4 ст, 105 Конституции РФ 14-дневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации (ст. 110).

Президент РФ вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации1. Всего за 1997 г. Государственная Дума приняла 255 законов, из них федеральных конституционных законов — 2. Отклонено Президентом РФ — 65, Советом Федерации и Президентом РФ — 15.

Рекомендации Президенту о подписании и об обнародовании федерального закона или его отклонении готовит Главное государственно-правовое управление Президента РФ с учетом предложений Руководителя Администрации Президента РФ, помощников Президента, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ, а также заключений федеральных органов исполнительной власти. В необходимых случаях Главное государственно-правовое управление представляет также проект распоряжения о назначении официального представителя Президента при повторном рассмотрении федерального закона палатами Федерального Собрания.

 

1 См. гл. 4.

 

Закон, отклоненный Президентом РФ, может быть повторно рассмотрен палатами Федерального Собрания. Мотивы отклонения закона Президентом РФ рассматриваются ответственным комитетом, который, как отмечалось в гл. 4, может:

рекомендовать Государственной Думе принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Случаев направления Президентом вместе с письмом на имя Председателя Государственной Думы своей редакции законопроекта пока не было, но новый Регламент Государственной Думы сохранил такое положение (п. “а” ч. 2 ст. 134). Если редакция всего федерального закона Президентом в Государственную Думу не представлена, то и одобрить закон “в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации” невозможно, и в распоряжении Государственной Думы парламента остаются иные варианты выхода из сложившейся ситуации.

К принятию федерального закона “с учетом предложений Президента РФ” Государственная Дума не раз прибегала в целях достижения согласия с главой государства. Родившись как форма взаимодействия Государственной Думы и Президента, она стала парламентской традицией, которая обрела характер нормы, теперь закрепленной в п. “в” ч. 2 ст. 134 Регламента Государственной Думы.

Образуемые палатами согласительные комиссии выступают важной формой взаимодействия парламента и Президента. В наиболее важных случаях при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, эти комиссии образуются как трехсторонние — с участием представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента. Позиции главы государства обеспечиваются участием его представителя и работы комиссии по принципу “одна сторона — один голос” (ст. 135 Регламента Государственной Думы). Они учитываются и при создании согласительных комиссий, когда речь идет о повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Представители Президента, приглашенные для участия в работе согласительной комиссии, имеют право совещательного голоса, их мнение фиксируется в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комиссией решению (ст. 129 Регламента Государственной Думы). Регламент не конкретизирует, о каком представителе Президента идет речь. Это могут быть либо полномочные представители Президента в Федеральном Собрании, либо специально назначенный представитель. Участие представителей Президента РФ на этой стадии законодательного процесса безусловно способствует принятию сбалансированного решения и уменьшает риск отклонения закона главой государства.

Выше отмечалось, что практика взаимодействия палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации знает случаи возвращения главой государства принятых парламентом законов без рассмотрения. Данная процедура не установлена Конституцией и, соответственно, правовых последствий не порождает. Отклоняя закон, накладывая вето, Президент инициирует процедуру его повторного рассмотрения в парламенте. Отклоненный закон может быть принят повторно, а вето Президента преодолено. Возвращение без рассмотрения, напротив, означает отказ главы государства вообще рассматривать закон, принятый, по его мнению, с нарушением установленных Конституцией, федеральным законодательством и регламентами палат процедур принятия федеральных конституционных и федеральных законов. Президент и не подписывает закон, и не отклоняет его. Формально Президент считает, что такой закон не принят парламентом, и отказывается его рассматривать, пока надлежащим образом не будут соблюдены конституционные процедуры. Конституционный Суд признал подобный механизм возвращения законов без подписания обоснованным1.

Новой формой взаимодействия главы государства и Федерального Собрания являются встречи -“большой четверки”, “круглые столы”. Они вошли в практику в условиях острого политического кризиса, вызванного постановкой вопроса о парламентском вотуме недоверия правительству в октябре 1997 г.

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции Российской Федерации // ВКС. 1996. № 3. С. 5-14.

 

С идеей использования согласительных процедур выступила оппозиция, ее одобрили региональные лидеры, оформив свою инициативу специальным заявлением Совета Федерации. Свое согласие дал и Президент. На состоявшихся встречах с Председателем Правительства Российской Федерации, руководителями палат Федерального Собрания, а также с руководителями фракций и депутатских групп Государственной Думы были всесторонне обсуждены сложившаяся ситуация и меры по выходу из правительственно-парламентского кризиса. В письме Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева, Руководителя фракции КПРФ Г.А. Зюганова, Руководителя Аграрной депутатской группы Н.М. Харитонова, Руководителя депутатской группы “Народовластие” Н.И. Рыжкова, подводящем итоги этих встреч, отмечалось достижение согласия по вопросу о регулярной работе “большой четверки” и “круглого стола”1. “Круглый стол” проходит под председательством Президента. В его состав входят Председатель Государственной Думы, лидеры фракций и депутатских групп, Председатель Совета Федерации и представители межрегиональных ассоциаций, Председатель Правительства и его первые заместители, лидеры двух крупнейших объединений профсоюзов, а также руководитель Администрации Президента. На первом заседании “круглого стола” 22 ноября 1997 г. обсуждался Земельный кодекс РФ, на втором — в декабре того же года — было принято решение рассмотреть проблемы деноминации и сохранения вкладов граждан. При этом “четверка”, включающая высших должностных лиц страны — Президента, Председателя Правительства, Председателей Совета Федерации и Государственной Думы — становится как бы президиумом “круглого стола” политических партий, движений, представителей обеих палат Федерального Собрания, т. е. движущей силой механизма общественного согласия, в котором, наконец, будут найдены единые точки зрения по самым злободневным вопросам общественной жизни, политики, экономики, культуры. Иначе говоря, возникли принципиально новые формы взаимоотношений политических элит, при которых за экономику, реформы, судьбу страны начинает фактически отвечать не одна власть, а все.

Процесс формирования механизма взаимодействия федеральных органов власти еще не завершен. Так, нуждается в дальнейшем совершенствовании менее всего отлаженный этап подготовки законопроекта до его внесения в Государственную Думу. Проблема состоит и в том, что вопросы взаимодействия Федерального Собрания и Президента, Правительства регламентируются актами указанных органов, каждым в отдельности. Об этом свидетельствует и опыт работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, созданной по Распоряжению Президента РФ от 26 ноября 1994 г. № 604-РП2 в целях реализации Договора об общественном согласии, повышении эффективности правотворческого процесса в Российской Федерации и достижения взаимоприемлемой согласованности в законодательной деятельности между палатами Федерального Собрания, Президентом РФ, Правительством РФ и другими субъектами права законодательной инициативы.

 

1 Советская Россия. 1997. 23 окт.

2 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3350.

 

В соответствии с Указом Президента РФ от 15 января 1998 г. № 24 “Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности”1 основными направлениями деятельности комиссии являются рассмотрение законодательных инициатив и выработка рекомендаций по организации работы над законопроектами; подготовка предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования в целях единовременного их рассмотрения Государственной Думой; организация экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Конституции РФ, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с нормативно-правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.

В целях их реализации Правительство и Администрация Президента заблаговременно направляют в Объединенную комиссию подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроекты, касающиеся реализации ежегодных посланий Президента РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, необходимость принятия которых предусмотрена Конституцией и Гражданским кодексом РФ, а также проекты федеральных законов, являющихся базовыми для соответствующих отраслей законодательства; принимают необходимые меры по использованию рекомендаций Объединенной комиссии в своей законопроектной деятельности. Глава государства рекомендовал Государственной Думе и Совету Федерации принять аналогичные решения.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат Федерального Собрания, положений о порядке взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального федерального закона о взаимодействии высших органов государственной власти в законодательном процессе, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур Федеральным законом “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 49      Главы: <   27.  28.  29.  30.  31.  32.  33.  34.  35.  36.  37. >