§ 3. Федеральное Собрание и федеральные судебные органы

Взаимодействие Федерального Собрания и федеральных судебных органов определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” от 31 декабря 1996 r.1: судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Суды — одни из основных субъектов применения законов, принимаемых парламентом. Они особенно остро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве. Поэтому Конституционному Суду РФ, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ предоставлено право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Высшие судебные органы Российской Федерации могут вносить законопроекты (оформленные надлежащим образом тексты законов, отдельных статей и т.п.) и законодательные предложения (идея или концепция будущего закона, проект которого должна разработать сама Государственная Дума) только по вопросам своего ведения. Так, действующие Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации” и Арбитражно-процессуальный кодекс приняты по законодательной инициативе Высшего Арбитражного Суда РФ. Согласно ст. 10 Закона об арбитражных судах в РФ Высший Арбитражный Суд РФ разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” принят по законодательной инициативе Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ внес целый ряд предложений об изменениях и дополнениях в уголовно-процессуальное законодательство в связи с необходимостью его приведения в соответствие с нормами международного права в области прав человека. В перечень законопроектов, подлежащих приоритетному рассмотрению Государственной Думой в период весенней сессии 1998 г., включен законопроект “О военных судах Российской Федерации”, внесенный по законодательной инициативе Верховного Суда РФ.

1 СЗ РФ. 1997. № 1 Ст. 1.

Наделение Конституционного Суда правом законодательной инициативы в мировой практике встречается нечасто. Фактически Конституционный Суд РФ таким правом не пользуется, хотя в некоторых постановлениях по конкретным делам он констатирует наличие пробела в законодательстве и даже рекомендует принять определенный закон. Однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную Думу законопроекта или законодательного предложения. В основном речь идет об обеспечении защиты прав и свобод человека, укреплении принципа разделения властей, поэтому Федеральное Собрание РФ должно ввести в систему отслеживание решений Конституционного Суда РФ, имея в виду, что указанные положения могут содержаться как в итоговых постановлениях, так и определениях Суда об отказе в принятии дела к рассмотрению. Это должно стать важным средством совершенствования законодательства, соединения усилий законодательной и судебной власти в гармонизации правовой системы России.

Случаев предложения собственных законопроектов со стороны Конституционного Суда РФ, не считая приведенного выше, пока не было. Конституционный Суд РФ избегает участия в законодательном процессе. Его самоограничительная позиция понятна. Если внесенный Конституционным Судом законопроект будет принят, то впоследствии не исключена возможность оспаривания его конституционности. Никто не может быть судьей в собственном деле.

Высшие судебные органы являются коллективными, субъектами права законодательной инициативы. Законопроекты могут поступать от их Пленумов, которым принадлежит решение вопроса о выступлении с законодательной инициативой. Например, это прямо зафиксировано в ст. 13 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, хотя практике известны случаи вхождения с законодательной инициативой от имени Верховного Суда его Председателя1.

Процедура законодательной инициативы Конституционного Суда урегулирована в параграфе 45 Регламента Конституционного Суда РФ.

Предложение о выступлении с законодательной инициативой по вопросу, относящемуся к ведению Конституционного Суда, может быть внесено любым судьей Конституционного Суда. При этом судья может представить текст законопроекта, либо текст поправки к законопроекту, либо текст законодательного предложения о разработке и принятии нового федерального закона.

Решение о выступлении с законодательной инициативой принимается Конституционным Судом в пленарном заседании. Для работы над законопроектом или законодательным предложением из числа судей может быть образована подготовительная комиссия.

Конституционный Суд поручает Председателю Конституционного Суда либо одному из судей принять участие в заседаниях палат Федерального Собрания в связи с прохождением внесенного Конституционным Судом законопроекта либо законодательного предложения.

1 См.: Рабочая встреча руководителей аппаратов комитетов Совета Федерации и Государственной Думы но вопросам взаимодействия на ранних стадиях работы над законопроектами. Стенограмма. 28 ноября 1996 г.

Суды помимо позитивной функции осуществления правосудия наделены функцией судебного контроля, как части действующей системы сдержек и противовесов, обеспечивающих функционирование принципа разделения властей в демократическом правовом государстве. Это вытекает из права судов на прямое применение Конституции при рассмотрении дел, права Конституционного Суда РФ проверять соответствие Конституции федеральных законов и иных нормативных правовых актов, давать толкование Конституции (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ), а также из права граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).

31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял постановление № 8 “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”!.

В п. 2 постановления Пленум Верховного Суда РФ дал следующие разъяснения.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действующий на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

1 Российская газета. 1995. 28 дек.

Нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

Согласно п. 3 данного постановления Пленума “в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” может быть сделан судом первой, кассационной или надзорной инстанции в любой стадии рассмотрения дела”.

Таким образом, Пленум Верховного Суда РФ ориентировал судей на прямое применение Конституции, когда они убеждены в коллизии между Конституцией и законом; при отсутствии такой убежденности (например, при противоречивости или недостаточной определенности самой Конституции) — на необходимость обращения в Конституционный Суд РФ.

В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа Конституции РФ, федеральному конституционному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Иногда это положение закона толкуется как право судов общей юрисдикции признавать законы неконституционными. Речь идет об отказе судов в применении закона, признать его по указанным основаниям, утратившим силу, они не вправе. Согласно Конституции, это прерогатива Конституционного Суда РФ. Отказываясь применить не соответствующий закону акт, суд может одновременно своим определением (постановлением) обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом, изменить или отменить. В таких действиях суда проявляется его контрольная функция за правотворческой и правоприменительной деятельностью в Российской Федерации.

В основном о взаимодействии Федерального Собрания и судебных органов можно вести речь (если высшие судебные инстанции не выступают субъектом законодательной инициативы) после завершения законодательного процесса. Есть и группа норм, касающихся установления личного контакта во взаимоотношениях парламента и судебных органов в законотворческом процессе. Например, Председатель и члены Конституционного Суда, Председатель и члены Верховного Суда, Председатель и члены Высшего Арбитражного Суда имеют право присутствовать на заседаниях палат.

Статья 109 Регламента Государственной Думы предусматривает направление в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ законопроектов, включенных в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц для подготовки и представления отзывов. В тексте прежнего Регламента такое правило отсутствовало. Его закрепление свидетельствует о признании важности для парламента предложений и замечаний судебных органов. Но следует иметь в виду два момента. Во-первых, так же, как и в проявлении законодательной инициативы, судебные инстанции здесь ограничены вопросами их ведения. Во-вторых, Конституционный Суд РФ в отношении Федерального Собрания осуществляет только последующий конституционный контроль. Указанное положение ст. 109 Регламента Государственной Думы противоречит ст. 125 Конституции РФ, так как по сути предполагает предварительный конституционный контроль в отношении законопроектов. Такая форма допускается только при проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях (ст. 65 Регламента Государственной Думы).

В отличие от взаимодействия Федерального Собрания с Президентом и Правительством формы привлечения представителей федеральных судебных органов в согласительные комиссии, образуемые палатами Федерального Собрания, не установлены. В то же время, например при прохождении проекта Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, внесенном от имени Президента, активное участие в работе над ним приняли судьи. В работе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности участвуют Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ и руководители аппарата Конституционного Суда РФ.

Часть 3 ст. 12 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации” предусматривает, что в заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда вправе принимать участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Регламент Совета Федерации предоставляет Председателям Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов право внеочередного выступления на Совете Федерации. Направление рассматриваемых законов указанным судебным инстанциям Регламентом Совета Федерации не предусмотрено, хотя на практике это осуществляется.

Особо необходимо сказать о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ, утвержденном Федеральным законом от 4 марта 1998 г. Постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции может обжаловаться в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра указанного постановления, Совет Федерации рассматривает его на своем очередном заседании повторно (ст. 11).

Президент, подписав указанный Федеральный закон, одновременно внес проект Закона о внесении в него изменений и дополнений. Они касаются, в том числе, и уточнения полномочий Верховного Суда по проверке результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции субъектами РФ. В частности, предусмотрено, что Верховный Суд устанавливает их соответствие требованиям указанного Федерального закона, а также проверяет ведение учета, более четко определены последствия решения Верховного Суда.

Для парламента особое значение имеет деятельность Конституционного Суда РФ. К ведению Конституционного Суда отнесены вопросы соответствия Конституции РФ федеральных законов, а также нормативных актов, принятых Президентом, Государственной Думой, Советом Федерации, Правительством. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и дает официальное толкование Конституции. Конституция предоставляет право палатам Федерального Собрания и одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы выступать субъектами обращений в Конституционный Суд.

В 1997 г. Конституционный Суд рассмотрел 21 дело. Из них одно дело — о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ; 4 дела — по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и 3 дела — по запросам судов (ч. 4 ст. 125 Конституции); 9 дел — о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации (п. “а” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ); 4 дела — о соответствии Конституции РФ конституций, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации (п. “б” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

Выявляя неконституционные положения действующих законов, признавая их утратившими юридическую силу, Конституционный Суд выполняет функции так называемого “негативного законодателя”, нацеливает Федеральное Собрание на создание более качественных законов, и в первую очередь с точки зрения соответствия Конституции России. Вынося решение о конституционности закона или отдельных его положений, Суд способствует устранению препятствий в его реализации. Например, в Постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997 г. п. 3 ст. 149 Федерального закона от 28 августа 1993 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” был признан не противоречащим Конституции РФ. Таким образом была устранена неопределенность в вопросе о соответствии Конституции положения о прекращении полномочий органа или выбранного должностного лица местного самоуправления и одновременном назначении новых выборов путем принятия закона субъекта РФ1.

Для характеристики динамики взаимоотношений Федерального Собрания и Конституционного Суда интересна практика отказов в принятии обращений к рассмотрению. В 1997 г. было вынесено 120 так называемых “отказных” определений. Из них: по жалобам граждан — 86 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам Президента РФ — 1; по жалобам объединений граждан (юридических лиц) — 2 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам Совета Федерации — 1 (о проверке конституционности нормативного акта); по запросам Государственной — 3 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам группы депутатов Государственной Думы — 2 (о проверке конституционности нормативных актов); по запросам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — 15 (о проверке конституционности нормативных актов и о толковании Конституции РФ); по запросам судов — 10 (о проверке конституционности нормативных актов).

1 ВКС. 1997. № 5. С. 57-64.

Обращение в Конституционный Суд РФ оформляется в виде запроса, если речь идет о проверке конституционности закона, нормативного акта Президента, палаты Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, нормативных актов субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. По запросу дается официальное толкование Конституции РФ. Действующие акты толкования Конституции РФ Конституционным Судом, как было показано в гл. 4, играют важную роль в уточнении компетенции палат Федерального Собрания, в оптимизации их взаимоотношений между ними и с Президентом РФ.

В отличие от актов Конституционного Суда, вынесенных по делам о конституционности нормативных актов, договоров, спорах о компетенции, акты толкования не влекут за собой утрату юридической силы каких-либо нормативных актов, отдельных норм права и правовых положений (другое дело, что последние должны быть приведены в соответствие с интерпретацией, даваемой Конституционным Судом). Это позволяет снять конфронтационные стороны конституционного судопроизводства и является в ряде случаев наиболее приемлемым. Кроме того, это акты нормативного действия, имеют высшую юридическую силу, уровень которой соответствует уровню Конституции. В условиях противоречивости и пробельности законодательства они могут быть средством их преодоления и, следовательно, содержать положения, способные впоследствии стать нормой закона. Тем не менее, общий принцип остается непоколебимым: разделение властей не позволяет Конституционному Суду подменять законодателя. Суд не раз указывал, что он “не может выступать участником законотворческого процесса”1. В то же время все же существует проблема опережения законодателя решениями Конституционного Суда. Например, в отсутствие федерального закона Конституционный Суд реализовал жестко-унитаристский подход к толкованию норм Конституции РФ и проверяемых на ее соответствие норм Устава Алтайского края, касающихся организации власти в данном субъекте Российской Федерации2, что позволяет говорить о связанности законодателя указанным постановлением Суда.

1 См.: определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. “О порядке (рормнровапия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” // ВКС. 1997. № 4. С.21.

2 См.: ВКС. 1996. № 1.

Когда ставится вопрос о разрешении спора о компетенции между органами государственной власти, Закон о Конституционном Суде РФ предписывает обращаться заявителям в форме ходатайства (ст. 36). Пока практика по этой категории дел отсутствует. В такой же форме Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы могут обращаться в Конституционный Суд об официальном разъяснении решения Конституционного Суда (ст. 83 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Такое ходатайство подлежит обязательному рассмотрению в пленарном заседании Конституционного Суда или в заседании палаты, принявшей это решение. Рассмотрение в заседании Конституционного Суда вопроса о разъяснении его решения осуществляется с соблюдением общих принципов и процедур конституционного судопроизводства, с предоставлением сторонам по рассмотренному делу возможности защищать в процессе свои интересы.

В Регламенте Государственной Думы обращениям в Конституционный Суд посвящен специальный раздел VI.

Предложение об обращении с запросом или ходатайством в Конституционный Суд РФ вносится депутатским объединением или комитетом Государственной Думы. Рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд РФ осуществляется в порядке, предусмотренном для принятия постановлений Государственной Думы (ст. 214). Например, Государственная Дума приняла постановление об обращении в Конституционный Суд РФ с вопросом о толковании ч. 3 ст. 81 Конституции РФ в связи с п. 3 раздела второго Конституции РФ “Заключительные и переходные положения”1. Представителями Государственной Думы были назначены два депутата, юристы по образованию. Кстати, Регламенты палат и другие акты не предусматривают возможности назначения постоянных представителей в Конституционном Суде РФ. Всякий раз назначался новый представитель по запросу или ходатайству палаты, который мог быть как депутатом, так и не депутатом (специалистом в области права). Постановлением Государственной Думы от 2 июля 1998 г. № 2734-2ГД учреждена должность постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ в статусе заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Когда запрос в Конституционный Суд направляется группой депутатов (численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы), она на своем собрании принимает решение об обращении в Конституционный Суд РФ, избирает представителя (представителей) и направляет запрос в Конституционный Суд.

1 См.: Стенограмма заседания Государственной Думы // Бюллетень Государственной Думы № 128 (270) от 29 октября 1997 г.

Статья 53 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” предусматривает, что председатели палат Федерального Собрания, члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы выступают представителями сторон по должности. Представителями палат Федерального Собрания или группы их членов (депутатов) могут быть также адвокаты или лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами.

Полномочия представителей сторон по должности подтверждаются документом об их должностном положении или о том, что они являются членами палат Федерального Собрания. Полномочия адвоката подтверждаются документом о том, что лицо является адвокатом, а лица, имеющего ученую степень по юридической специальности, — соответствующим документом об этом, а также в обоих случаях — доверенностью, оформленной в установленном порядке. В одном деле могут одновременно участвовать представители по должности и по доверенности. Каждая из сторон может иметь не более трех представителей.

Решение Конституционного Суда РФ по запросу Государственной Думы или запросу группы депутатов доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после того, как такое решение получено (ст. 216 Регламента Государственной Думы).

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращения Совета Федерации в Конституционный Суд РФ регулируется гл. 26 Регламента Совета Федерации.

Предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации, заместителем Председателя Совета Федерации, двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек.

Они же по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам вносят кандидатуры для назначения официального представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

По вопросу о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд РФ Совет Федерации принимает постановление, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

Представители палат Федерального Собрания, их членов (депутатов) участвуют и в закрытых заседаниях Конституционного Суда (ст. 55 Закона о Конституционном Суде РФ).

Решение Конституционного Суда РФ, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании палаты после поступления указанного решения в Совет Федерации (ст. 229 Регламента Совета Федерации).

Очень важное значение для законодательного процесса имеют обращения Конституционного Суда с посланиями к Федеральному Собранию в соответствии со ст. 100 Конституции РФ. Как и послания Президента, они заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания.

Параграф 46 Регламента Конституционного Суда предусматривает, что Конституционный Суд не реже одного раза в год обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основываясь на результатах своей деятельности. В случае необходимости Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием и по другим проблемам, определяемым установленными Законом о Конституционном Суде целями деятельности Конституционного Суда (защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации). Предложение о направлении послания может быть внесено любым судьей Конституционного Суда.

Для подготовки текста послания Конституционный Суд образует комиссию из числа судей Конституционного Суда, при необходимости может быть создана рабочая группа под председательством судьи Конституционного Суда.

Послания Конституционного Суда РФ принимаются исключительно в пленарных заседаниях (п. 4 ст. 21 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Послания по самой своей природе могут исходить только от Конституционного Суда в целом. Здесь практика пока значительно отстает от законодательно установленных прерогатив Конституционного Суда РФ.

Решения Конституционного Суда имеют важное значение для деятельности Федерального Собрания, они являются одним из источников парламентского права России. Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” предусматривает в обязательном порядке направление постановлений и заключений Конституционного Суда РФ Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 77).