§ 2. Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации

В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 г.2 прямо устанавливается, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации (ст. 1).

 

1 СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 310.

2 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 1998. 4 янв.

 

Конституция РФ предполагает взаимодействие Федерального Собрания и Правительства:

во-первых. Правительство является одним из субъектов законодательной инициативы (ст. 104);

во-вторых, оно дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе, по законопроектам, вносимым Президентом (ч. 3 ст. 104);

в-третьих, Правительство вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам;

в-четвертых, оно может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (абз. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”), и именно Правительство организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст. 4 того же Закона).

Во взаимодействии Федерального Собрания и Правительства используются различные парламентские процедуры и вводятся институты, способствующие участию Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Их основу составляет Конституция (ст. 94, 101-104, 106), Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”. Подробно процедуры контактов палат Федерального Собрания с Правительством определены в регламентах Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ и других актах. Прежде всего речь идет о законопроектной работе и участии Правительства в законотворческой деятельности. В 1996 г. Правительством внесено 95 законопроектов, из них 18 принято в окончательной редакции. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания в период весенней сессии 1998 г. среди подлежащих приоритетному рассмотрению предусмотрено 37 законопроектов, внесенных Правительством. Большинство из них по вопросам социальной политики, бюджетного, налогового и финансового регулирования.

В регламентах палат Федерального Собрания содержится целый ряд норм, определяющих порядок участия в заседаниях палат, их комитетов и комиссий Председателя Правительства и назначаемых им представителей, процедуру извещения и приглашения указанных лиц на заседания, порядок их выступления, подготовки заключений на законопроекты, участия в согласительных комиссиях и т.п. Вместе с тем Правительство также создает свои механизмы влияния на законотворческую деятельность парламента.

В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” имеется специальная глава VI, посвященная взаимоотношениям Правительства РФ и Федерального Собрания. В ней регулируется участие Правительства в законодательной деятельности, взаимоотношения Правительства и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, ряд других вопросов.

В обеспечении взаимодействия Федерального Собрания и Правительства в законодательном процессе основная нагрузка ложится на полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании. Этот институт был введен Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 1994 г. № 1392 “О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания”. Он призван обеспечить координацию законопроектной деятельности министерств и других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы в сфере законотворчества и координации с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ. По существу, указанным Постановлением Правительства на организацию законопроектной работы и взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации вплоть до их комитетов и комиссий сосредоточены все органы исполнительной власти.

Укрепляя нормативную базу для конструктивного взаимодействия в законодательном процессе с палатами Федерального Собрания, 21 декабря 1996 г. Правительство РФ приняло Постановление № 1536 “О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации”. В нем усиливается роль представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса, устанавливается порядок работы полномочных представителей с органами федеральной государственной власти в процессе законотворчества.

В целях реализации Постановления Правительства от 21декабря 1996 г. № 1536 20 марта 1997 г. Постановлением Правительства РФ № 327 было утверждено Положение о Полномочном представительстве .Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Полномочное представительство Правительства в Федеральном Собрании действует в составе полномочного представителя Правительства в Государственной Думе Федерального Собрания, полномочного представителя Правительства в Совете Федерации Федерального Собрания, ответственного секретаря Представительства, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и иных лиц, включенных в его состав Правительством РФ.

Общее руководство Представительством и координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности осуществляет Руководитель Аппарата Правительства РФ.

Представительство является постоянно действующим органом, образованным с целью совершенствования законопроектной деятельности Правительства, обеспечения его взаимодействия с палатами Федерального Собрания, субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ.

В задачи Представительства входит:

формирование законопроектных планов и программ, разработка предложений по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства Российской Федерации;

создание пакетов законопроектов, в комплексе регулирующих соответствующие социально-экономические отношения;

анализ хода подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу;

разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию процесса подготовки законопроектов и механизмов использования Правительством права законодательной инициативы;

организация комплексной оценки социально-экономических последствий принятия намечаемых к разработке законопроектов, а также анализа результатов реализации принятых законов.

Представительство в целях решения возлагаемых на него задач вправе:

обеспечивать координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, в том числе работы по формированию законопроектных планов и программ Правительства РФ;

организовывать контроль за подготовкой заключений Правительства РФ на законопроекты, вносимые другими субъектами права законодательной инициативы, а также замечаний, предложений и поправок к проектам законов;

организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, комитетами и комиссиями палат, депутатскими объединениями и аппаратами палат Федерального Собрания по вопросам законодательного процесса;

заслушивать на своих заседаниях должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, выполнение планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ, и лиц, назначенных официальными представителями Правительства по законопроектам, внесенным Правительством, о работе по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства.

Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании предусматривает, что оно может осуществлять и другие функции, необходимые для выполнения возложенных на него задач.

Решения, принимаемые Представительством в соответствии с его компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в нем. Это является важной гарантией эффективности участия Правительства в законотворческом процессе.

Полномочные представители могут участвовать без специального решения Правительства в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам. В функции полномочных представителей входит также согласование проектов документов, предполагаемых к внесению от имени Правительства в палаты Федерального Собрания. Они представляют Правительству проекты планов и программ законопроектных работ Правительства, материалы о ходе законодательного процесса, прохождении законодательных инициатив Правительства РФ в палатах Федерального Собрания и другие подготовленные Представительством материалы. На полномочных представителей возложен контроль за соответствием материалов, представляемых федеральными органами исполнительной власти в палаты Федерального Собрания, позиции Правительства РФ.

Важная роль в обеспечении законопроектной деятельности Правительства принадлежит статс-секретарям, которые, являясь должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, способствуют практическому взаимодействию Правительства с палатами Федерального Собрания, их комитетами, комиссиями и депутатскими объединениями.

Статс-секретари информируют комитеты и комиссии палат Федерального Собрания о позиции Правительства РФ по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы. В необходимых случаях они могут привлечь разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палатах Федерального Собрания законопроектов, внесенных Правительством. Статс-секретари ведут сбор и обобщение информации о рассмотрении в палатах Федерального Собрания, их комитетах и комиссиях законопроектов и законов по предметам ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляют подготовку предложений об отношении Правительства РФ к этим законопроектам и законам.

Согласно Положению о полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании на них лежит обязанность организации в федеральных органах исполнительной власти подготовки проектов заключений Правительства РФ, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции, а также замечаний, предложений и поправок к законопроектам. Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” предусматривает, что для защиты позиции Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель (абз. 9 ст. 36). Участие статс-секретарей не регулируется, как и в целом отсутствует упоминание о них. Поскольку институт продолжает функционировать, можно предположить уточнение пределов деятельности статс-секретарей в Регламенте Правительства, который должен быть принят в соответствии с Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”.

Статс-секретари согласовывают с полномочными представителями Правительства свою деятельность в палатах Федерального Собрания, в частности, их заслушивают на заседаниях Полномочного представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании.

Таким образом, Правительство оказывает влияние на законотворческую деятельность парламента и в то же время ставит в определенные рамки подведомственные ему федеральные министерства и ведомства, обязав их действовать через назначаемых Правительством уполномоченных должностных лиц.

Нередко представители Правительства принимают участие в согласительных комиссиях, образуемых палатами Федерального Собрания. Усилению взаимодействия Федерального Собрания и Правительства способствуют и рассмотренные выше формы: “большая четверка”, “круглые столы”, Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности. Идет постоянное совершенствование форм взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1998 г. № 526-р была утверждена новая структура Аппарата Правительства РФ1. В частности, Департамент по взаимодействию с Государственной Думой и общественными организациями был преобразован в Департамент по взаимодействию с Государственной Думой, а Департамент по взаимодействию с субъектами Российской Федерации и связям с Советом Федерации в Департамент регионального развития и по связям с Советом Федерации.

 

1 См.: Российская газета. 1998. 10 июня.

 

Включение Правительства в законодательный процесс, как и участие Президента РФ в нем, может проходить с использованием срочных парламентских процедур. Выступая субъектом законодательной инициативы, внося законопроекты в Государственную Думу, Правительство может указать на необходимость их срочного рассмотрения. Согласно ст. 51 Регламента Государственной Думы они рассматриваются во внеочередном порядке.

В соответствии со ст. 134 Конституции РФ Правительство РФ может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Важная роль Правительства как участника законодательного процесса выражается в его работе по подготовке заключений на законопроекты в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Предоставление заключения Правительства — обязательное условие внесения законопроекта субъектом законодательной инициативы в соответствии с указанной статьей Конституции (ст. 105 Регламента Государственной Думы). Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (абз. 5 ст. 36 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).

Процессуальной гарантией продуманности законопроектов, рассматриваемых Думой, является содержащееся в Регламенте Государственной Думы правило, согласно которому при рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ (ч. 5 ст. 118)1.

 

1 См. гл. 4. настоящей работы.

 

Упорядочению взаимодействия Федерального Собрания и Правительства служит и ряд других норм Регламента Государственной Думы. Так, Совет Государственной Думы, принимая решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думы на очередной месяц, направляет законопроект в Правительство РФ с учетом вопросов его ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний (ч. 1 ст. 109). Правда, в случае, если замечания и предложения не были представлены в срок, установленный Советом Государственной Думы, законопроекты, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены без отзыва Правительства. Это нацеливает Правительство на активное взаимодействие с высшим органом законодательной власти.

Для этого оно обладает широкими возможностями. Члены Правительства Российской Федерации могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат. Наряду с полномочными представителями Правительства его позиции могут защищать и специальные представители. Представители Правительства РФ присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат (абз. 9 ст. 36 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).

Серьезное место в сложившейся системе форм и методов взаимодействия Федерального Собрания и Правительства занимает депутатский запрос (ст. 39 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”). Кроме того, члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. Так, в Регламент Совета Федерации в марте 1998 г. была включена специальная глава 81 “Порядок подготовки и проведения “правительственного часа” на заседании Совета Федерации”. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания также могут направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (абз. 1 ст. 40 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”)1.

Важность обеспечения слаженного взаимодействия Федерального Собрания и Правительства обусловлена и тем, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Для решения этих вопросов и эффективной реализации законов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и правительства, с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих применение данного закона на практике.

 

1 См. гл. 6. настоящей работы.

 

Взаимодействие Правительства и Федерального Собрания прослеживается на всех этапах прохождения законопроекта. Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует Правительство о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации (ст. 115 Регламента Государственной Думы).

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта, внесенного Правительством в первом чтении, его обсуждение начинается с обоснования указанного субъекта права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается его заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний (ст. 118 Регламента Государственной Думы).

Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляется Правительству РФ (ст. 119 Регламента Государственной Думы).

На этапе подготовки закона ко второму чтению он также должен поступить в Правительство (ст. 122 Регламента Государственной Думы). Полномочный представитель Правительства может принять участие в обсуждении поправок к законопроекту. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы в Правительство РФ (ст. 125). Завершение третьего чтения позволяет представителям Правительства информировать об итогах прохождения законодательных инициатив Правительства. Заключение Правительства продолжает “сопровождать” законопроект и на других этапах законодательного процесса. Принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение в Совет Федерации с заключением Правительства РФ и другими необходимыми материалами (ст. 126 Регламента Государственной Думы).

Председатель Правительства РФ и члены Правительства могут присутствовать на любом открытом или закрытом заседании Совета Федерации. Кроме того, Председатель Правительства пользуется правом внеочередного выступления на заседании Совета Федерации (ст. 52, 59 Регламента Совета Федерации).

Таким образом, вопросы взаимоотношений парламента и Правительства РФ занимают важное место в системе парламентского права в России. Эффективность взаимодействия зависит не только от закрепленных правил и процедур, но и от активности позиции каждой из сторон в их стремлении к поиску и согласию.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 49      Главы: <   28.  29.  30.  31.  32.  33.  34.  35.  36.  37.  38. >