§ 2. Комиссии и комитеты палат в контрольной деятельности парламента

Специализированные временные комиссии палат. Часть 3 ст. 101 Конституции РФ предусматривает, что “Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии”. Конституция России не уточняет, о каких комиссиях идет речь. Традиционно одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий (в отдельных странах они могут именоваться комитетами, но такое наименование встречается редко). В действующем российском законодательстве не встречаются такие понятия, как “следственная”, “следственно-ревизионная” или “ревизионная” комиссия. До 1993 г. право высшего представительного органа на создание подобных комиссий было закреплено на конституционном уровне. Так, Конституция России 1978 г. (ч. 2 ст. 119) с момента принятия содержала следующее положение: “Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу”.

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 1998. 4 япв.

2 СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039.

В результате ряда поправок, внесенных в текст российской Конституции в начале 90-х гг., указанная формулировка была несколько модифицирована и перемещена в другую статью. К моменту прекращения действия прежней Конституции РФ положение об указанных комиссиях находилось в ч. 3 ст. 116 и звучало следующим образом: “Верховный Совет Российской Федерации, каждая из его палат, создают, когда сочтут необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу”. Добавление, закрепляющее право палат создавать упомянутые комиссии, было связано с введением в начале 90-х гг. двухпалатной структуры Верховного Совета. Но в основном рассматриваемая формулировка не претерпела принципиальных изменений. Необходимо отметить, однако, что вплоть до начала 90-х гг. серьезного значения норма о возможности образования следственных и ревизионных комиссий не имела. Верховный Совет собирался на свои сессии всего на несколько дней в году и в целом как орган государственной власти самостоятельной роли не играл.

В настоящее время ситуация изменилась и, несмотря на отсутствие в действующем российском законодательстве понятий “следственная” или “ревизионная” комиссия, Государственная Дума довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий, создаваемых с реальной целью проверки тех или иных фактов расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса большой государственной важности. Примерами могут служить временные комиссии, созданные в 1994-1997 гг.: Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД РФ, Комиссия по проверке соблюдения российского законодательства отрядами милиции особого назначения МВД РФ, Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные результаты; Комиссия по проверке хода приватизации РАО “Норильский никель” и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем; Комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области и др. Перечень этот далеко не полон.

Правда, создание некоторых временных комиссий лишь декларируется, а к реальной работе они по разным причинам так и не приступают.

Комиссии Государственной Думы создаются решением палаты, которое оформляется в виде постановления. Деятельность комиссий ограничивается определенным сроком или конкретной задачей. Однако сроки деятельности комиссии, как показывает практика, в случае необходимости могут продлеваться (опять же по специальному постановлению палаты). Комиссии формируются обычно на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. При этом численный состав каждой комиссии определяется Государственной Думой, однако Регламент этой палаты устанавливает ограничения: в состав комиссии не могут входить, как правило, менее 12 и более 35 депутатов, хотя из этого правила были и исключения. Председатели комиссий и их заместители (во многих случаях во временных комиссиях нет заместителей председателей, а в тех случаях, когда заместители есть, то почти всегда — не более одного), а также члены комиссии, избираются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, входящих в эту палату, по представлению фракций и депутатских групп. Необходимо также отметить, что в состав комиссий не могут избираться Председатель Государственной Думы и его заместители. Естественно, с течением времени в составе комиссий могут происходить изменения. Такие изменения оформляются постановлениями Государственной Думы с предварительного согласия соответствующих депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы наделяет комиссии достаточно широкими полномочиями для решения возлагаемых на эти комиссии задач. Так, комиссии вправе запрашивать, а органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица обязаны в десятидневный срок предоставлять необходимые для работы комиссий документы и материалы. Кроме того, комиссии вправе приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций.

Совет Федерации, согласно Регламенту, вправе образовывать временные комиссии, однако, в отличие от Государственной Думы, Совет Федерации практически данным правом не пользуется. По-видимому это связано с тем, что члены Совета Федерации работают на непостоянной основе, а участие в комиссиях, проверяющих какие-либо события, требует довольно много времени и интенсивной деятельности. И даже в период 1994 — 1995 гг., когда Совет Федерации состоял из избранных депутатов, только часть из них работала на постоянной основе.

Контрольная деятельность постоянных комитетов палат. Постоянные комитеты палат обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на свои заседания должностных лиц, что и временные комиссии. Статья 40 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” указывает, что о результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства России и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки. В то же время надо отметить, что задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Поэтому, если упомянутые выше временные комиссии сосредоточивались и сосредоточиваются на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам, в первую очередь — законопроектной работе.

Необходимо обратить внимание на то, что фактическая роль постоянных комитетов Совета Федерации в реализации контрольных полномочий этой палаты несколько значительнее аналогичной роли постоянных комитетов Государственной Думы, поскольку, как уже отмечалось, в Совете Федерации не получила широкого распространения практика создания временных комиссий, специализирующихся на проведении мероприятий в области контроля и, значит, постоянные комитеты в силу этого должны больше внимания уделять контрольным мероприятиям, не имея возможности переложить контроль на плечи временных комиссий.

Парламентские слушания и парламентский контроль. Именно на комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний. Правда, надо иметь в виду, что значение парламентских слушаний не ограничивается исключительно контролем: парламентские слушания также являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, слушания служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов и т.д.

За время работы Федерального Собрания с января 1994 г. по февраль 1998 г. количество проведенных парламентских слушаний далеко перевалило за полтысячи, но не более одной пятой из них были нацелены на осуществление контроля. В ходе парламентских слушаний контроль реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, ход приватизации, внешняя политика, применение ранее принятых законов и т.п.

Государственной Думой парламентские слушания проводятся по инициативе Совета этой палаты, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. В Совете Федерации парламентские слушания проводятся по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов Совета Федерации или группы членов палаты численностью не менее 10 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно обеими палатами Федерального Собрания. Решение о проведении парламентских слушаний в Государственной Думе принимается ее Советом, а в Совете Федерации — его Председателем. О предстоящих парламентских слушаниях заинтересованные лица, общественность и средства массовой информации должны быть оповещены не позднее чем за 10 дней до даты проведения слушаний. Список лиц, приглашаемых для участия в парламентских слушаниях, готовится и утверждается комитетом (комиссией), ответственным за проведение слушаний. По общему правилу парламентские слушания являются открытыми для средств массовой информации. Однако по решению ответственного за проведение слушаний комитета или комиссии парламентские слушания могут быть объявлены закрытыми в целях обеспечения государственной безопасности, сохранения государственной тайны и т.д. На закрытые парламентские слушания представители общественности и средств массовой информации не допускаются.

На парламентских слушаниях председательствует либо председатель комитета (или комиссии), который организует парламентские слушания, либо его заместитель (на слушаниях в Совете Федерации председательствовать может также Председатель этой палаты либо его заместитель). Председательствующий ведет парламентские слушания, предоставляет слово, следит за регламентом выступлений и порядком в зале, где проводятся слушания.

Парламентские слушания открываются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует присутствующих о существе обсуждаемого вопроса, порядке проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется основному докладчику (его выступление длится до 20-30 минут), после чего всем присутствующим предоставляется возможность задать докладчику вопросы и кратко высказаться по теме парламентских слушаний. Во время парламентских слушаний ведутся протокол и стенограмма, которые подписываются председательствующим на слушаниях.

Слабой стороной парламентских слушаний является то, что, по сложившейся практике, весьма небольшое число депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации посещают слушания. По итогам парламентских слушаний депутаты, принявшие участие в них, вправе принять рекомендации, хотя могут и воздержаться от этого. В любом случае такой документ имеет только моральную силу и юридически никак не связывает палату парламента.