§ 1. Нормативные и институциональные основы участия Федерального Собрания в межпарламентском сотрудничестве

К истории активизации внешнеполитической деятельности парламентов. На заре становления парламентаризма внешнеполитические мероприятия и осуществление непосредственных связей с иностранными государствами относились к прерогативам исполнительных органов власти. Но с течением времени роль парламентов в международных отношениях повышалась, особое значение приобрели межпарламентские связи. Несмотря на разнонаправленные и подчас противоречивые тенденции в развитии парламентаризма, к концу XIX в. межпарламентское сотрудничество нашло свое место в практике международных отношений. В XX в. и, в особенности, после Второй мировой войны эволюция межпарламентских отношений нашла проявление в расширении сферы таких отношений, вовлечении все новых участников, увеличении разнообразия форм взаимодействия. Появились международные межпарламентские организации (например, Арабский межпарламентский союз, Союз африканских парламентов и т.д.), роль которых постепенно возрастает, создаются все новые международные организации, в которых имеются органы, формируемые на межпарламентской основе (к примеру, Парламентская ассоциация Содружества, Андский парламент в Андской группе (пакте) и др.), в некоторых международных организациях, в которых изначально не предусматривалось создание органов межпарламентского сотрудничества, с течением времени такие органы учреждаются (в частности, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии — АСЕАН — существовала 10 лет, прежде чем в 1977 г. была сформирована Межпарламентская организация АСЕАН), активизируются двусторонние межпарламентские контакты. Возможно, если бы Организация Объединенных Наций создавалась в 80-90-е гг.

XX в., в ее структуре нашлось бы место для органов межпарламентского сотрудничества. В Декларации Верховного Совета СССР, принятой 9 февраля 1955 г., т.е. за несколько месяцев до вступления Советского Союза в Межпарламентский Союз, говорилось о том, что “установление непосредственных связей между парламентами, обмен парламентскими делегациями, выступление парламентских делегаций одной страны в парламенте другой страны будут отвечать стремлениям народов к развитию дружественных отношений и к сотрудничеству. Активизация межпарламентских связей потребовала в каждой стране создания соответствующей нормативной базы и формирования адекватной организационной модели.

Нормативная база участия Федерального Собрания в межпарламентском сотрудничестве. Регламенты палат содержат специальные положения, посвященные реализации межпарламентских контактов. Так, в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации эти вопросы регулируются рядом статей гл. 24 “Порядок рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества”, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации статьями гл.27 “Международные связи Государственной Думы” раздела V “Внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество”. Кроме того, на обеспечение межпарламентских отношений нацелены некоторые нормы других глав Регламентов.

Постановлениями палат в соответствии с регламентными нормами утверждается Положение “О Межпарламентской группе Российской Федерации”. Действующее в настоящее время Положение было утверждено в марте 1994 г. Пункт 5.4 этого Положения предусматривает порядок внесения поправок в данный акт. Согласно указанному пункту Положения, изменения и дополнения в него “принимаются общим собранием Межпарламентской группы Российской Федерации и утверждаются постановлением Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по инициативе членов Межпарламентской группы Российской Федерации или одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации”. Иными словами, нормативный характер решениям общего собрания Межпарламентской группы в отношении упомянутого Положения придается только в результате принятия соответствующих совпадающих постановлений обеих палат российского парламента. В случае разногласия между палатами либо решение будет заблокировано вовсе, либо путем переговоров при наличии доброй воли сторон будет найден компромисс. Следует отметить, что пока поправки в Положение “О Межпарламентской группе Российской Федерации” не вносились.

Некоторые аспекты деятельности Федерального Собрания на международной арене регулируются международно-правовыми актами, разработанными и подписанными, главным образом, в межгосударственных организациях, в рамках которых осуществляется межпарламентское сотрудничество (более подробно о содержании таких международно-правовых актов и о функционировании международных организаций речь пойдет ниже).

Межпарламентская группа. Межпарламентская группа представляет собой внутренний орган Федерального Собрания России, осуществляющий контакты с зарубежными парламентами и Межпарламентским Союзом. В регламентах палат (ч. 2 ст. 218 Регламента Совета Федерации и ч. 2 ст. 208 Регламента Государственной Думы) содержатся упоминания об участии палат Федерального Собрания в деятельности Межпарламентского Союза и отсылочные нормы к Положению о Межпарламентской группе, принимаемому общим собранием такой группы.

Формами сотрудничества Межпарламентской группы как специфического межпалатного органа Федерального Собрания с парламентами других стран, согласно Положению, являются:

участие в работе Межпарламентского Союза, его органов, а также международных региональных и других парламентских организаций;

участие членов Межпарламентской группы в работе создаваемых в ее рамках депутатских групп по связям с парламентами зарубежных стран;

обмен делегациями, информацией, обращениями, посланиями.

Уже одно перечисление форм сотрудничества с зарубежными парламентами показывает, что деятельность Межпарламентской группы отнюдь не сводится к реализации прав и выполнению обязанностей, связанных с членством России в Межпарламентском Союзе. Этот вывод подтверждается определением в п.2.1 Положения основных задач Межпарламентской группы РФ: развитие широкого диалога между парламентами, активное участие в деятельности Межпарламентского Союза, других международных парламентских организаций в целях координации совместных усилий и развития демократических процессов, улучшения работы парламентских институтов; содействие усилиям международного сообщества, направленным на упрочение мира и международной безопасности, в том числе активное содействие работе по достижению целей Организации Объединенных Наций; развитие широкого международного сотрудничества в правовой, культурной и гуманитарной сферах. Таким образом, если исторически создание Парламентской группы в Верховном Совете СССР (предшественницы нынешней Межпарламентской группы в Федеральном Собрании) было связано с вступлением Советского Союза в Межпарламентский Союз, то сегодня международная деятельность Межпарламентской группы вышла далеко за рамки участия в работе лишь одной, хотя и весьма авторитетной, международной организации, объединяющей парламенты большинства стран мира.

Межпарламентская группа как межпалатный орган Федерального Собрания переформировывается в части, состоящей из депутатов Государственной Думы, после каждых выборов в данную палату, а в части, состоящей из членов Совета Федерации, состав Межпарламентской группы обновляется, начиная с 1996 г., постепенно и нерегулярно, по мере избрания в субъектах РФ руководителей исполнительной власти и председателей или, в отдельных субъектах РФ, представителей законодательных органов. Межпарламентская группа является добровольным объединением парламентариев, а для вступления в Межпарламентскую группу члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы достаточно подать заявление о приеме в члены этой группы (п. 1.2 Положения). Ни Положение “О Межпарламентской группе Российской Федерации”, ни иные нормативные акты не устанавливают минимальной численности членов Межпарламентской группы, необходимой для ее функционирования. Следовательно, в принципе, для работы Межпарламентской группы достаточно, чтобы в ее состав входили два парламентария — один депутат Государственной Думы и один член Совета Федерации. Однако по сложившейся традиции (причем данная традиция сложилась не только в нашей стране, но и практически во всех государствах — членах Межпарламентского Союза), все парламентарии входят в состав Межпарламентской группы.

Высшим руководящим органом Межпарламентской группы России является общее собрание. В полномочия общего собрания входят рассмотрение и принятие решений по вопросам, связанным с деятельностью Межпарламентской группы: избрание сопредседателей, их заместителей, секретаря и Совета Межпарламентской группы. Общему собранию подотчетны все остальные органы Межпарламентской группы. Решения общего собрания принимаются простым большинством голосов членов, присутствующих на Собрании. Общее собрание проводится не реже одного раза в год и созывается сопредседателями либо Советом.

По установившейся традиции сопредседателями Межпарламентской группы избираются председатели палат, а их заместителями — один член Совета Федерации и один депутат Государственной Думы. Заместители сопредседателей, как правило, входят каждый в своей палате в состав комитетов, занимающихся международными отношениями.

Совет создается для ведения работы между созывами общего собрания и осуществляет следующие полномочия:

обеспечение выполнения решений общего собрания;

разработка плана работы Межпарламентской группы и представление его для утверждения на общем собрании;

направление делегаций Межпарламентской группы для участия в конференциях Межпарламентского Союза и других международных парламентских организаций;

назначение из своего состава двух представителей в Межпарламентский Совет (орган Межпарламентского Союза);

представление в Секретариат Межпарламентского Союза отчетов о работе Межпарламентской группы Российской Федерации, а также предоставление информации о ее деятельности в иные международные парламентские организации;

ведение переписки с международными парламентскими организациями;

информирование Совета Федерации и Государственной Думы о решениях международных парламентских организаций.

Не только персональный, но и численный состав Совета Межпарламентской группы определяется общим собранием. Согласно п. 5.1, делегации Межпарламентской группы, участвовавшие в международных конференциях и других мероприятиях, готовят письменные отчеты и делают сообщения на заседаниях Совета Межпарламентской группы.

Как уже говорилось, в рамках Межпарламентской группы РФ создаются депутатские группы для развития двусторонних отношений с парламентами отдельных стран или регионов. Так, действует депутатская группа по связям с французским парламентом, еще одна — с швейцарским парламентом и т.д.