§ 4. Специфичные формы контроля: доверие Правительству Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; бюджетный контроль

Решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Отнесение решения вопроса о доверии Правительству России (п. “б” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) относится к компетенции Государственной Думы и логично вытекает из полномочий этой же палаты Федерального Собрания по участию в назначении Председателя Правительства РФ (п. “а” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Иными словами, участие Государственной Думы (хотя и весьма ограниченное) в формировании российского Правительства предполагает наличие у Государственной Думы прав по постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства. Таким образом, парламентский контроль в отношении Правительства доводится до постановки вопроса о санкциях (правда, не до самих санкций).

Выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, согласно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о судьбе Правительства после вотума недоверия решает Президент РФ. А если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то перед Президентом РФ встает альтернатива: объявить об отставке Правительства либо о досрочном роспуске Государственной Думы. А если вопрос о доверии Правительству ставит его глава, то достаточно одного отказа в таком доверии, чтобы Президент РФ в течение семи дней принял одно из указанных решений. При этом досрочное прекращение полномочий Государственной Думы одного созыва и избрание нового состава указанной палаты Федерального Собрания никак не влияет на судьбу Правительства, поскольку в соответствии со ст. 116 Конституции РФ Правительство слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом России. Следовательно, Государственная Дума, принимая решение о недоверии Правительству (будь то инициатива депутатов, будь то в результате постановки вопроса о доверии Председателем Правительства), рискует “покончить жизнь самоубийством”, причем Правительство, которому палата парламента отказала в доверии, может спокойно продолжать свою деятельность. Правда, ситуация с роспуском Государственной Думы для ряда случаев осталась неурегулированной в Конституции. Так, согласно ст. 109 Конституции, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 (т.е. в случае выражения недоверия Правительству), в течение одного года после избрания, а также не подлежит роспуску в течение шести месяцев после избрания Президента РФ или действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения. Однако при этом и обязательной отставки Правительства, о недоверии которому объявлено, не предусматривается.

Для того чтобы несколько улучшить свое положение как контролера, Государственная Дума 16 мая 1997 г. внесла поправку в свой Регламент. Согласно этой поправке, при постановке премьер-министром перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ указанная палата Федерального Собрания первым вопросом рассматривает проект постановления Государственной Думы о недоверии Правительству, если такой проект постановления внесен депутатом Государственной Думы. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и несогласия Президента РФ с таким решением палаты парламента поставленный Председателем Правительства вопрос о доверии возглавляемому им органу исполнительной власти рассматривается Государственной Думой в течение трех месяцев со дня его внесения. Данный порядок рассмотрения вопроса о доверии Правительству, введенный в Регламент Государственной Думы в 1997 г., противоречит Конституции РФ, ст. 117 которой ничем не обусловливает право главы Правительства поставить вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой и получить от этой палаты парламента положительный либо отрицательный ответ без всякого предварительного голосования иных предложений и ожидания реакции Президента РФ на исход таких предварительных голосований. Надо признать, что Конституция РФ поставила Государственную Думу как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти (в отношении которых и осуществляется контроль) положение, однако Регламент палаты парламента, увы, не может “подправить” Конституцию.

Несмотря на вероятность роспуска Государственная Дума за неполные пять лет своего существования уже трижды рассматривала вопрос о доверии Правительству. 27 октября 1994 г. Государственная Дума впервые по инициативе депутатов решала данный вопрос, однако не набралось достаточного для объявления недоверия голосов членов упомянутой палаты Федерального Собрания. Затем 21 июня 1995 г. вновь по инициативе депутатов Государственная Дума рассматривала вопрос о доверии Правительству. На этот раз необходимое для принятия решения большинство депутатов высказалось за недоверие Правительству РФ. Президент РФ, однако, заявил о своем доверии Правительству и его поддержке. Поэтому Правительство не только не вышло в отставку, но его Председатель поставил вопрос о доверии. В ходе голосования по данному вопросу 1 июля 1995 г. в Государственной Думе большинство депутатов решило не поддерживать вотум недоверия Правительству РФ. Инициатива вотума недоверия выдвигалась еще несколько раз (в частности, осенью 1997 г.), но до обсуждения и голосования на пленарном заседании дело не доходило.

Процедурно постановка вопроса о доверии Правительству РФ и его рассмотрение в Государственной Думе выглядят следующим образом. Вопрос о недоверии Правительству России вносится в повестку дня сессии Государственной Думы без голосования по требованию не менее 90 депутатов (одной пятой от общего состава депутатского корпуса) и рассматривается в недельный срок. До 14 апреля 1995 г. правом потребовать обсуждения вопроса о недоверии обладали также фракции независимо от их численности. Но 14 апреля 1995 г. в Регламент Государственной Думы была внесена поправка, исключающая фракции из числа потенциальных инициаторов возбуждения вопроса о недоверии Правительству. Наряду с группами депутатов инициировать рассмотрение вопроса о доверии вправе, как уже говорилось, и Председатель Правительства, который подает мотивированное представление в Государственную Думу.

Текст указанного представления подлежит немедленному распространению среди депутатов. Вопрос о недоверии (доверии) Правительству рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке.

Председатель Правительства РФ, а в его отсутствие один из первых заместителей, исполняющий на заседании Государственной Думы его обязанности, вправе выступить с заявлением в связи с внесенным предложением о недоверии (доверии). До этого Председатель Правительства пользовался данным правилом. В ходе обсуждения предложения о недоверии (доверии) Правительству РФ депутаты Государственной Думы задают вопросы главе и членам Правительства, высказываются “за” или “против” в отношении недоверия (доверия) Правительству. Преимущественное право на выступление дается представителям депутатских объединений. Председатель и члены Правительства также могут получать слово для справки, но их выступления в этом случае не могут превышать трех минут. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, причем Председатель Правительства или его первый заместитель, присутствующий на заседании Думы, получает слово последним.

Голосование о выражении недоверия Правительству России проводится в Государственной Думе открытым голосованием. Палата вправе принять решение о поименном голосовании. Постановление о недоверии или доверии Правительству РФ считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если проект постановления о недоверии Правительству не соберет необходимого большинства голосов, то предложение о недоверии считается отклоненным. Если на голосование был поставлен вопрос о доверии Правительству (инициатива премьер-министра) и соответствующий проект постановления не получил поддержки необходимого большинства голосов депутатов, то на голосование ставится предложение об отказе в доверии Правительству. Это правило было введено в Регламент Государственной Думы 15 ноября 1995 г. До этого считалось, что в доверии Правительству отказано, если предложение о доверии не собрало необходимого для принятия большинства голосов депутатов. Если и проект постановления об отказе в доверии Правительству не получал большинства голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о доверии Правительству откладывался на неопределенный срок.

Государственная Дума иногда заявляет о недоверии отдельным членам Правительства. Так, в течение двух лет работы Государственной Думы первого созыва недоверие в различных формах было выражено четырем министрам. Абсолютное первенство по количеству вынесенных вотумов недоверия принадлежит бывшему министру внутренних дел В.Ф. Ерину: ему трижды объявлялось о недоверии (27 апреля 1994 г., 10 марта и 23 июня 1995 г.). Действующее российское законодательство не предусматривает за Государственной Думой полномочий по вынесению недоверия отдельным членам Правительства РФ. Поэтому такие вотумы недоверия не имеют никаких юридических последствий, а носят, по-видимому, морально-политический характер. Вероятно, вследствие отсутствия юридической значимости объявлений о недоверии отдельным членам Правительства количество вотумов недоверия министрам и руководителям других ведомств в Государственной Думе второго созыва по сравнению с первым созывом сократилось.

Отрешение Президента РФ от должности. Конституция РФ (ст. 93) вверяет российскому парламенту полномочия по отрешению Президента страны от должности в случае, если он совершит государственную измену или иное тяжкое преступление. Инициировать дело об отрешении Президента РФ от должности вправе только Государственная Дума. В самой Государственной Думе право внесения предложения о выдвижении обвинения против Президента принадлежит группе депутатов, составляющей не менее одной трети от общего числа указанной палаты Федерального Собрания (т.е. 150 депутатов). Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению.

В случае внесения упомянутого предложения Государственная Дума создает специальную комиссию. Эта комиссия формируется Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии, при этом должно учитываться равное представительство депутатских объединений. Председатель комиссии избирается данной палатой открытым голосованием большинством от общего числа депутатов Думы. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений (фракций и групп) общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется в эту специальную комиссию, которая проверяет обоснованность выдвинутого обвинения и соблюдение процедурных правил, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, при выдвижении обвинения. С этой целью комиссия рассматривает соответствующие документы, заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, касающихся обвинения, в том числе заслушивает и представителя Президента РФ. По итогам своей работы комиссия большинством голосов своих членов принимает заключение.

Одновременно с направлением предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ в специальную комиссию это предложение посылается в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. По Конституции РФ (ч. 1 ст. 93), подтверждение в заключении Верховного Суда РФ наличия в действиях Президента РФ признаков преступления является необходимым условием для отрешения Президента от должности.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ вместе с заключением специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы, которое может быть объявлено закрытым. Вначале выступают два содокладчика: представитель группы депутатов, инициировавшей выдвижение обвинения, и председатель специальной комиссии. Затем заслушивается заключение Верховного Суда. После этого проходит обсуждение, в котором принимают участие депутаты (преимущество отдается представителям депутатских объединений), приглашенные эксперты, Полномочный представитель Президента РФ и представитель Правительства, причем двум последним слово предоставляется вне очереди. После окончания обсуждения представители депутатских объединений могут получить слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждый.

После обсуждения и при наличии заключения Верховного Суда о том, что в действиях Президента РФ есть признаки преступления, Государственная Дума ставит на голосование предложение о выдвижении обвинения против главы государства. Проводится тайное голосование бюллетенями. Постановление о выдвижении обвинения против Президента России в государственной измене или совершении тяжкого преступления для отрешения его от должности считается принятым, если за это постановление проголосовали как минимум две трети всех депутатов Государственной Думы. Данное постановление направляется в Совет Федерации в пятидневный срок.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получает поддержки двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, то указанная палата Федерального Собрания принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ. Данное постановление является окончательным, подлежит официальному опубликованию и направляется Президенту и в Совет Федерации.

Совет Федерации приступает к рассмотрению обвинения против Президента РФ после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления. Вместе с указанным постановлением Государственной Думы в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии Государственной Думы (о нем речь шла выше) и стенограмма заседания Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента России. Все полученные из Государственной Думы документы Председатель Совета Федерации направляет в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения об обращении с запросом в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Председатель Совета Федерации созывает эту палату Федерального Собрания в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ, причем вопрос об отрешении главы государства от должности без обсуждения включается в повестку дня заседания палаты первым. Необходимо также помнить, что процедура отрешения Президента от должности может быть продолжена только в том случае, если Конституционный Суд признал, что соблюдается порядок выдвижения обвинения против главы государства.

На заседание Совета Федерации, на котором рассматривается вопрос об отрешении Президента РФ от должности, приглашаются Президент России, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии Государственной Думы (о ее роли в процессе выдвижения обвинения против Президента речь шла выше), Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда. Рассмотрение вопроса об отрешении главы государства от должности начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем Председатель Конституционного Суда оглашает заключение Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения против Президента. Далее Председатель Верховного Суда знакомит присутствующих с заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, Президенту России или его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Голосование по вопросу об отрешении Президента от должности является тайным и проводится с использованием бюллетеней. Решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, что оформляется постановлением палаты. Если за отрешение Президента РФ от должности подано менее двух третей голосов членов Совета Федерации, то рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что также оформляется постановлением. Постановление Совета Федерации доводится в максимально короткие сроки через средства массовой информации до всеобщего сведения. Конституция РФ (ч. 3 ст. 93) требует, чтобы решение Совета Федерации об отрешении Президента страны от должности было принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства.

Первая попытка начать процедуру отрешения Президента РФ от должности (хотя призывы к этому звучали несколько раз). В 1995 г. в связи с событиями в г. Буденновске во время военных действий в Чечне фракция КПРФ начала сбор подписей под предложением о выдвижении обвинения против главы государства. На первых порах сбором подписей за рассмотрение этого вопроса занимались также некоторые члены “Выбора России”, но впоследствии они отозвали свои подписи. Тем не менее было собрано 165 подписей, и Совет Государственной Думы включил вопрос о выдвижении обвинения против Президента России в повестку дня. Однако предложение о создании специальной комиссии не получило необходимых для принятия решения 226 голосов. На этом процесс выдвижения обвинения закончился. Вторая попытка была предпринята в конце июня 1998 г.

Контроль за исполнением бюджета. Пункт “а” ч. 1 ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство России обязанность представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Полномочия Федерального Собрания в области контроля за исполнением бюджета непосредственно связаны с финансово-бюджетной функцией российского парламента. В связи с принятием бюджета и рассмотрением отчета о его исполнении парламент осуществляет также контроль за социально-экономической ситуацией в стране в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Государственную Думу одновременно с представлением проекта бюджета, должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год.

Для более тщательного контроля за использованием бюджетных средств Федеральное Собрание может формировать специализированные органы.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 49      Главы: <   34.  35.  36.  37.  38.  39.  40.  41.  42.  43.  44. >