§ 3. Контрольные полномочия парламентариев

Депутатский запрос. Широко распространенной в мировой практике и ставшей уже традиционной формой контроля является депутатский запрос. Статья 39 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” упоминает запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а в отношении порядка рассмотрения этих запросов делает отсылку к законодательству РФ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы. При этом, согласно п. <?д” ч. 1 ст. 7 Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, депутатский запрос представляет собой форму депутатской деятельности членов обеих палат. Статья 13 указанного Федерального закона закрепляет право отдельных депутатов и групп депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка России, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры. К сожалению, в России отсутствует достаточно подробное законодательное регулирование всех процедур, связанных с подготовкой, подачей запросов и, в дальнейшем, с работой по запросам. Но все же некоторые ключевые моменты таких процедур зафиксированы в упоминавшемся федеральном законе, посвященном статусу депутатов палат российского парламента.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания в письменной форме. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Ответ на запрос может быть дан в устной форме на заседании той палаты парламента, из которой поступил запрос, или в письменной форме. Запрос и полученный на него письменный ответ оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Российские парламентарии довольно часто обращаются к такой форме парламентского контроля, как депутатский запрос. Например, из одной лишь Государственной Думы в 1996 г. было направлено 597 запросов, а за первые два месяца 1997 г. — 226 запросов. Из общего числа этих запросов более 50 процентов поступили в Правительство России и около 20 процентов — в Генеральную прокуратуру.

Эффективность рассматриваемой формы контроля зависит, конечно же, не только от количества поданных запросов, но и от своевременности и качественности принятых по запросам мер, а также от соблюдения сроков и полноты ответа. А в этой сфере сохраняется много проблем. Одна из проблем заключается в хроническом нарушении сроков рассмотрения запросов. Например, из 65 депутатских запросов, поступивших в Правительство России из Государственной Думы в октябре 1996 г., лишь на 5 были даны поручения Правительства в течение двух дней, а 15 — не были доложены руководству Правительства для направления исполнителям в сроки от пяти до десяти дней (вспомним, что срок подачи ответа на запрос — 15 дней). Наиболее часто в 1996 г. рассмотрение запросов из Государственной Думы задерживали Министерство финансов, Министерство обороны, Министерство транспорта.

Другой проблемой является формальный во многих случаях подход к рассмотрению запросов. Ответы на запросы зачастую неполны и неконкретны. Иногда поступивший ответ написан лицом, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.

На существующие недостатки в работе над запросами указывается, в частности, в записке, направленной Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы в Генеральную прокуратуру в мае 1996 г. В записке предлагалось упорядочить работу с запросами в самой прокуратуре, а также усилить прокурорский надзор в отношении других государственных органов за соблюдением Федерального закона в сфере работы с депутатскими запросами. Несмотря на то, что Генеральная прокуратура должным образом прореагировала на эту записку, ситуация с запросами существенно не изменилась.

Вопросы депутатов. “Правительственный час”. Статья 38 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” закрепляет за членами Правительства обязанности присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. В то же время ст. 7 Федерального закона “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” наряду с обращением с депутатским запросом как формой депутатской деятельности членов обеих палат парламента предусматривает для депутатов Государственной Думы (но не для членов Совета Федерации) такую форму депутатской деятельности, как обращение с вопросом к членам Правительства РФ на заседании Государственной Думы. Таким образом, упомянутый Федеральный конституционный закон несколько расширяет обязанности членов Правительства по сравнению с Федеральным законом, регулирующим статус членов палат Федерального Собрания. Вместе с тем можно сделать вывод, что закон различает депутатский запрос и вопрос, однако не дает определения этих понятий, поэтому только из закона нельзя вывести четких критериев отграниченния одной формы от другой. Под вопросом депутата к члену Правительства обычно понимают обращение с целью получения информационной справки или кратких комментариев по имеющимся фактам. Определение депутатского запроса было приведено выше. В этих определениях и содержатся критерии для разделения двух форм депутатской деятельности. Таким образом, запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы привлечь внимание к проблеме, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения, а вопрос направлен, прежде всего, на получение дополнительной информации, на уточнение позиции Правительства в отношении чего-либо. Следует отметить, что с содержательной точки зрения граница между запросом и вопросом остается все же не до конца отчетливой (причем это характерно не только для России, но и для других стран, где имеются данные институты), поскольку в ходе получения дополнительной информации или уточнения позиции Правительства может высветиться какая-нибудь проблема, а стремление поднять проблему, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения требует, как правило, дополнительной информации и уточнения позиций различных государственных органов. В то же время с процессуальной точки зрения эти два института различаются достаточно отчетливо. Процедура направления депутатского запроса и получения ответа на него, а также возникающие в связи с этим проблемы были рассмотрены выше. Сосредоточим теперь внимание на процедуре обращения вопросов депутатов Государственной Думы членам Правительства РФ.

В принципе вопросы членам Правительства закон не запрещает задавать на любом заседании Государственной Думы, на котором присутствуют члены Правительства, в том случае, когда существо рассматриваемых дел дает основания обратиться к министрам и другим руководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Вместе с тем для того, чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможность задавать любые необходимые, подсказанные самой жизнью вопросы, для того, чтобы не ожидать случайного появления членов Правительства на заседании Государственной Думы (ведь даже те министры, которые имели право в 1994-1995 гг. совмещать свой пост с депутатским мандатом появлялись на заседаниях Государственной Думы весьма редко), для того, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов, был установлен “правительственный час”.

“Правительственный час” проводится на пленарном заседании Государственной Думы специально для ответов членов российского Правительства на вопросы депутатов указанной палаты Федерального Собрания. При этом в течение одного “правительственного часа” (который на самом деле тянется намного больше одного часа) заслушиваются не более двух членов Правительства. Согласно Регламенту Государственной Думы, “правительственный час” проводится каждую пятницу (ч. 1 ст. 41).

Письменные предложения депутатов о приглашении членов Правительства РФ и вопросы к ним рассматриваются Советом Государственной Думы, который выносит решение и направляет его вместе с вопросами приглашенным членам Правительства не позднее, чем за три дня до проведения “правительственного часа”.

Для ответа на вопрос депутата Государственной Думы члену Правительства России предоставляется не более 15 минут. Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса. В случае если приглашенный в установленные сроки на “правительственный час” член Правительства РФ не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он вправе дать на заданные письменные вопросы письменный ответ, который доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании данной палаты парламента.

Члены Правительства могут быть приглашены на “правительственный час” для ответов на устные вопросы депутатов Государственной Думы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся.

Следует отметить, что в ряде случаев министры — члены Правительства поручают своим заместителям либо другим высокопоставленным служащим соответствующих министерств выступить вместо них на заседании Государственной Думы в ходе “правительственного часа”. Такая практика сложилась с самого начала работы Федерального Собрания. В частности, во время первой сессии первого созыва Государственной Думы (январь — июль 1994 г.) состоялось 16 “правительственных часов”. На них в качестве представителей Правительства выступили 24 должностных лица, из которых руководителями министерств и других ведомств были только 10. В результате того, что из этих 10 руководителей некоторые выступали на двух “правительственных часах”, общее количество “первых лиц”, принявших участие в “правительственных часах” весенней сессии Государственной Думы 1994 г., составило 13. Таким образом, на трех “правительственных часах” за указанный период вообще не было руководителей министерств или других ведомств. Вряд ли такой опыт можно назвать успешным, поскольку смысл “правительственного часа” состоит в общении представителей Правительства и Государственной Думы. В ходе этого общения Государственная Дума осуществляет парламентский контроль на самом высоком уровне, а Правительство через своих представителей получает возможность ознакомиться с отношением палаты Федерального Собрания к тем или иным проблемам, стоящим перед страной (такое отношение проявляется и в реакции на ответы на вопросы, и в комментариях). Но даже весьма высокопоставленные государственные служащие, работающие в министерстве или другом ведомстве, не могут представлять Правительство в той мере, в какой это делают члены этого органа исполнительной власти.

В связи с принятием Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” в Регламент Совета Федерации Постановлением этой палаты № 100-СФ от 13 марта 1998 г. была введена новая Глава 8^ “Порядок подготовки и проведения “правительственного часа” на заседании Совета Федерации”. Указанная глава регламентирует установленное упомянутым Федеральным конституционным законом право членов Совета Федерации задавать вопросы членам Правительства. Ранее, как уже отмечалось, “правительственный час” проводился только в Государственной Думе. “Правительственный час”, согласно Регламенту, проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации, причем на заседание палаты могут быть приглашены не более двух членов Правительства. Решение о приглашении членов Правительства на заседание палаты для ответов на вопросы принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Письменные предложения членов Совета Федерации о приглашении на заседание палаты членов Правительства и вопросы к ним направляются Председателю данной палаты Федерального Собрания не позднее чем за 10 дней до проведения очередного заседания Совета Федерации. При этом решение о приглашении членов Правительства на заседание палаты принимается Председателем Совета Федерации, если в срок не позднее чем за 10 дней до проведения очередного заседания Совета Федерации одинаковые вопросы к члену Правительства направлены Председателю указанной палаты не менее чем 10 членами Совета Федерации либо членами Совета Федерации, представляющими законодательный и исполнительный органы государственной власти одного субъекта РФ. Приглашение палаты и вопросы члену Правительства направляются ему не позднее чем за пять дней до проведения “правительственного часа”.

Инициатору предварительно заданного вопроса предоставляется возможность выступить в течение не более пяти минут по существу дела после ответа члена Правительства. В случае невозможности присутствия на заседании палаты член Правительства информирует об этом Председателя Совета Федерации не менее чем за сутки до начала заседания, предназначенного для проведения “правительственного часа”. В этом случае член Правительства вправе дать письменные ответы или предложить должностное лицо, которое может прибыть на заседание палаты для дачи ответа вместо него. Если члены Совета Федерации не удовлетворены письменными ответами или ответами должностного лица, замещающего члена Правительства, решением палаты тот же член Правительства может быть повторно приглашен на заседание Совета Федерации для разъяснений по существу заданных вопросов.

По итогам ответов членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации палата может принять решение:

об обращении к Президенту РФ или Правительству РФ;

о рекомендации Правительству РФ;

о поручении Счетной палате РФ;

о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации;

о принятии сообщения члена Правительства РФ к сведению.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 49      Главы: <   33.  34.  35.  36.  37.  38.  39.  40.  41.  42.  43. >