§ 2. Законодательная инициатива. Предварительное рассмотрение законопроектов

Принятие закона во всех парламентах связано с осуществлением права законодательной инициативы. Эта начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или за-конопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Однако парламент не обязан принять соответствующий закон и может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы, можно выделить парламенты, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть парламенты, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).

Согласно российской Конституции (ч. 1 ст. 104) круг субъектов права законодательной инициативы четко определен (см. схему № 10). Это право принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.

Схема № 10

Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

В литературе высказываются мнения в поддержку признания и закрепления права коллективной законодательной инициативы в отношении депутатских групп и фракций со ссылкой на то, что это не должно противоречить ст. 104 Конституции РФ, закрепляющей такое право за отдельными депутатами.

Как следует из конституционной нормы (ч. 2 ст. 104) осуществление права законодательной инициативы означает внесение подготовленного законопроекта в Государственную Думу с целью его рассмотрения. Если речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательного процесса, которые предусмотрены Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания.

По сравнению с прежней Конституцией 1978 г. (с последующими изменениями) круг субъектов права законодательной инициативы по ныне действующей Конституции сократился. Из этого круга исключен не существующий более Президиум Верховного Совета, в него не входят постоянные комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации. Однако признается, что и сейчас этот круг субъектов достаточно широк по сравнению с другими странами.

Важно и то, что в Российской Федерации внести на рассмотрение парламента собственный законопроект может каждый отдельный депутат. Такое положение в российском парламенте в известном смысле значительно облегчает работу заинтересованных организаций и объединений граждан, поскольку достаточно заручиться поддержкой одного-двух депутатов, чтобы открыть путь для лоббирования необходимого законопроекта.

Конституционная норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законопроекты вносятся только в Государственную Думу, т. е. Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению Государственной Думы, предоставив другой палате — Совету Федерации право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. При этом положение, содержащееся в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ, не следует понимать в том смысле, что законодательная инициатива ограничена только такой формой, как внесение законопроекта. В соответствии с Регламентом Государственной Думы (ст. 104) право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

законопроектов о внесении изменении и дополнении в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

Вместе с тем на практике главной формой реализации права законодательной инициативы остается внесение законопроекта.

Регламент Государственной Думы устанавливает ряд необходимых условий для внесения законопроекта субъектом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 105 Регламента при внесении законопроекта должны быть представлены следующие материалы:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных и иных затрат);

заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ) (см. схему № 11).

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом — должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Регламентом Государственной Думы установлены требования, предъявляемые непосредственно к тексту внесенного законопроекта (ст. 106 Регламента). В этот текст должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом РФ и Правительством РФ своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Схема №11

Требования, предъявляемые к законопроекту

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и необходимые материалы к нему, предусмотренные Регламентом, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются все необходимые сведения о законопроекте и его прохождении в парламенте.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу. Таково содержание стадии предварительного рассмотрения законопроекта.

Законодательная практика показала, что Президент РФ и Правительство РФ широко пользуются правом законодательной инициативы. За рубежом правительственные и президентские законопроекты составляют подавляющее большинство при активной законодательной работе парламента. Например, по некоторым оценкам, по инициативе Президента США либо иных подчиненных ему органов, в Конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. В Российской Федерации не исключена и совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, а также совместная законодательная инициатива субъектов Федерации. В Государственной Думе число законопроектов, вносимых депутатами, достаточно велико и составляет больший процент по отношению к общему числу законопроектов, нежели за рубежом. Так, в процентном соотношении доля законопроектов, внесенных депутатами Государственной Думы в 1993-1995 гг., составила 55 процентов, Правительством — 20, Президентом — 10, субъектами Федерации и иными субъектами законодательной инициативы — 15 процентов. При этом комитеты Государственной Думы с особым вниманием относились к законопроектам, внесенным Президентом или Правительством. В этих случаях Совет Думы настаивал на скорейшем их рассмотрении1.

В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 105 Регламента Государственной Думы). Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы (ч. 4 ст. 105 Регламента Государственной Думы).

Усложненный порядок внесения так называемых финансовых законопроектов, предусмотренный Конституцией РФ, соответствует практике большинства стран, связанной с необходимостью воздерживаться от принятия законов, реализация которых ведет к увеличению предусмотренных бюджетом расходов или к сокращению доходов. Это значимое положение неоднократно нарушалось на практике. Видимо поэтому в Регламент Совета Федерации было внесено положение, установившее, что если поступившие из Государственной Думы принятые ею федеральные законы не сопровождаются в определенных случаях заключением Правительства, то это обстоятельство может служить основанием для отклонения таких федеральных законов (ст. 102 Регламента Совета Федерации).

Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112). Правда, закреплению этого права субъекта в Регламенте предшествует иное право, а именно: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта. Мировая парламентская практика также подсказывает возможность двух вариантов решений:

отзыв допускается до принятия законопроекта во втором чтении;

отзыв возможен на любой стадии, но при этом другой субъект законодательной инициативы может взять законопроект “на себя”, и в этом случае законодательный процесс продолжается, а не начинается снова.

1 Парламентаризм и России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. М„ 1996. С. 31.