§ 3. Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов Государственной Думой

(см. схему № 12)

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий (профильный) комитет палаты, который назначается ответственным по данному законопроекту. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению определяется ответственным комитетом самостоятельно на основе действующего законодательства, Регламента и в соответствии с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Для работы над законопроектом комитеты могут создавать рабочие группы, куда включаются помимо депутатов представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Законопроект по решению ответственного комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта в комитетах должно происходить открыто, может освещаться средствами массовой информации.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам. По результатам правовой экспертизы Правовое управление Аппарата Государственной Думы готовит соответствующее заключение (ст. 112 Регламента Государственной Думы). Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Схема № 12

Этапы законодательного процесса в Российской федерации.

Порядок принятия федерального закона в Государственной Думе

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы на ее пленарном заседании.

Рассмотрение законопроектов на пленарном заседании Государственной Думы осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, направляется Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы. Необходимо обратить внимание на важность соблюдения этого срока, так как депутаты должны заблаговременно ознакомиться с проектом закона, получить консультацию у специалистов в соответствующей области, выработать собственную позицию по законопроекту и выяснить отношение его фракции или депутатской группы к этому вопросу.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, а также иных отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в срок, установленный Советом Государственной Думы.

В ходе первого чтения обсуждаются общая концепция законопроекта, его основные положения, решается вопрос о необходимости его принятия. Первым докладывает инициатор проекта, затем с содокладом выступает представитель ответственного комитета палаты. После этого проводятся прения, в которых могут принять участие фракции, депутатские группы, депутаты, полномочные представители Президента и Правительства, представители субъектов Российской Федерации, иные лица, приглашенные для участия в обсуждении. В ходе прений высказываются предложения и замечания.

В том случае, если законопроект внесен Президентом, Правительством, Советом Федерации или высшим судебным органом, с докладом от их имени выступают официальные представители, назначенные в установленном порядке. Когда на заседании рассматриваются законопроекты, предусматривающие расходы из средств федерального бюджета, то в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;

отклонить законопроект;

принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, набравший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней должен быть направлен субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ — по вопросам их ведения. А в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ — в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Важно отметить также и то, что именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. По этому заключению можно с достаточной достоверностью предположить ситуацию о судьбе законопроекта в дальнейшем: следует ожидать отлагательного вето Президента РФ или нет.

Государственная Дума может принять решение о вынесении принятого в первом чтении проекта закона на всенародное обсуждение (ч. 6 ст. 119 Регламента). Следует заметить, что до принятия Конституции 1993 г. практика вынесения проектов законов на всенародное обсуждение была довольно широкой, хотя и носила формальный характер — результаты не имели юридических последствий. Замечания и дополнения, сделанные в ходе таких обсуждений, известным образом учитывались при доработке законопроектов. Граждане и заинтересованные организации могли в определенной мере отстаивать свои интересы в ходе обсуждения законопроектов.

В тех случаях, когда законопроект не вызывает замечаний у парламентариев и не требует, по их мнению, правовой экспертизы и оценки, Государственная Дума после обсуждения законопроекта в первом чтении может решить вопрос о принятии закона в целом, при этом проект должен быть поставлен на голосование. Так проходят в первую очередь законы о ратификации международных договоров РФ. Распространение подобной практики на другие законопроекты не оправдано: в таких случаях они, как правило, не одобряются Советом Федерации и попадают в круг отклоненных Президентом РФ.

Если же по законопроекту в первом чтении принимается решение о его отклонении, т. е. по итогам голосования предложение о принятии законопроекта не набрало необходимого числа голосов, то отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной инициативы. Комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, изучает поправки и осуществляет их обобщение. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок.

После рассмотрения на заседании ответственного комитета текста доработанного законопроекта он направляет в Совет Государственной Думы для последующего рассмотрения Государственной Думой:

проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению;

таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию;

заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект (ст. 122 Регламента).

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного на второе чтение, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, определяет докладчика по законопроекту. Законопроект вместе с материалами к нему, установленными Регламентом (ст. 122), рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам, как правило, не позднее чем за 15 дней до рассмотрения законопроекта Государственной Думой во втором чтении. Однако на практике депутаты, как правило, получают текст в значительно более сжатые сроки (за три дня, либо прямо в ходе обсуждения) до начала обсуждения законопроекта во втором чтении, что отнюдь не способствует повышению качества законов в целом.

Второе чтение посвящено рассмотрению поправок к законопроекту. В начале второго чтения выступает представитель ответственного комитета с докладом и сообщает обо всех поступивших поправках и об итогах их рассмотрения в комитете. После этого слово предоставляется полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе или же в необходимых случаях — полномочному представителю Правительства РФ. Затем выступает субъект права законодательной инициативы либо его официальный представитель. Далее следует обсуждение депутатами (фракциями, группами или отдельными депутатами), а также представителями иных субъектов права законодательной инициативы, приглашенных на заседание, поправок к законопроекту, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, то ставится на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если же имеются возражения по каким-либо из вышеназванных поправок, то автор поправки, а также иные лица, участвующие, по Регламенту, в обсуждении, могут обосновать свои позиции в выступлениях до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Если возражений против поправок не имеется, то они все вместе ставятся на голосование. А если возражения имеются, то отдельно голосуются те поправки, против отклонения которых нет возражений.

Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

В том случае, когда при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование каждую из поправок. Далее ставится на голосование предложение о принятии каждой по правки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки также может обосновать свою позицию в течение трех минут.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого количества голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Законопроект решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, может быть возвращен к процедуре первого чтения.

В отношении законопроекта, не принятого во втором чтении, Государственная Дума принимает решение о доработке либо об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

В день принятия законопроекта во втором чтении возможно принять закон в целом (путем проведения голосования по этому вопросу), однако только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии проведения правовой и лингвистической экспертизы законопроекта.

Надо отметить, что, исходя из опыта работы Государственной Думы на стадии второго чтения, часто возникают вопросы концептуального плана, относящиеся к первому чтению, не хватает времени обсудить существенные поправки и т.п.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста во втором чтении. По завершении этой работы законопроект в срок, установленный Регламентом, направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона.

При третьем чтении не допускается внесение поправок в законопроект и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединении, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Федеральный закон принимается Государственной Думой на пленарном заседании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105 Конституции РФ). В отличие от этого положения федеральный закон Российской Федерации о поправках к Конституции1, федеральный конституционный закон считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, на федеральный конституционный закон, а также на федеральный закон о поправках к Конституции РФ не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В Совет Федерации передается не принятый Государственный Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона или проект закона РФ о поправках в Конституцию РФ.

Как уже отмечалось в гл. 3, под большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы понимается большинство от общего числа депутатов Государственной Думы — 450 голосов. В отличие от этого положения большинство во многих зарубежных парламентах определяется от числа присутствующих на заседании депутатов при наличии кворума.