2. Международная практика

Режим, вытекающий из правила pacta tertiis, существовал в основном во взаимоотношениях западных государств. Он постоянно нарушался в отношении других стран. Великие державы узурпировали право решать общие проблемы без участия других государств. Достаточно вспомнить деятельность концерта великих держав в XIX в. Отмечу, что некоторые юристы считают заключенные таким путем договоры правомерными, хотя и относят их к исключительным случаям. По мнению Ш. де Вишера, "в исключительных случаях договоры обязательны для всех государств, не принимавших в них участия. Это относится к некоторым договорам, при помощи которых великие державы, действуя "в общих интересах Европы" или "всех цивилизованных государств", устанавливали согласованный политический и территориальный статус"*(619).

Следует заметить, что русские юристы еще в XVIII в. занимали негативную позицию в отношении подобного положения. Профессор В.П. Даневский о способах решения международных проблем в то время писал, что начало равенства не признавалось. "Участвовали и решали дела чаще одни сильнейшие, те, которые являлись в данное время руководителями международного союза"*(620). Ф.Ф. Мартенс доказывал, что в конгрессах и конференциях должны участвовать все государства, "если предметом обсуждения являются вопросы, имеющие общенародное значение"*(621).

Совершенно бесправным было положение народов Азии и Африки. Подчинив большинство из них прямой колониальной зависимости и рассматривая их как объекты своих сделок, западные державы заключали соглашения и в отношении формально независимых стран этих континентов, таких, как Китай, Корея, Турция, Персия, Эфиопия и др.*(622). Многие годы от неравноправных договоров страдало и такое азиатское государство, как Япония*(623). Однако это не помешало ей при первой возможности начать самой использовать нарушающие права других стран договоры.

В Британско-японском соглашении 1902 г. ст. 1 гласила: "Высокие Договаривающиеся Стороны, обоюдно признавая независимость Китая и Кореи, заявляют, что они не руководствуются какими бы то ни было агрессивными устремлениями в той или другой стране. Имея, однако, в виду свои специальные интересы: Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что будет допустимо для каждой из них защищать эти интересы, если им будут угрожать либо агрессивные действия какой-либо другой державы, либо беспорядки, возникшие в Китае или Корее и вызывающие необходимость вмешательства той или другой из Высоких Договаривающихся Сторон..."*(624)

По мере упрочения своей независимости государства, которые ранее были объектом договоров третьих держав, стали все более активно отстаивать норму о том, что договор не может обязывать не участвующие в нем государства. В заявлении правительства Китая от 12 ноября 1917 г. говорилось, что оно "снова заявляет, что оно не может быть связано соглашениями, которые заключают между собой другие страны"*(625). В декабре 1925 г. между британским послом в Италии и Муссолини произошел обмен нотами, в которых речь шла о разделе Эфиопии на сферы влияния. Правительство Эфиопии заявило протест и объявило сделку незаконной*(626).

На Венской конференции по праву договоров монгольская делегация заявила, что принцип, согласно которому соглашение не создает ни обязательств, ни прав для третьих сторон без их на то согласия, в прошлом существовал как абстрактная формула, а в международных отношениях права третьих государств уважались, только если они были достаточно могущественны для защиты своих интересов. Слабые государства зачастую были вынуждены принимать обязательства, возлагаемые на них договорами без их участия, и даже терпеть вмешательство в их внутренние дела более могучих третьих государств*(627).

Порой судьба и европейских стран решалась без их участия. Особенно показательно в этом плане Мюнхенское соглашение 1938 г. о разделе Чехословакии, подписанное на высшем уровне представителями Англии, Франции, Германии и Италии. В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и Чехословакией 1970 г. говорилось, что Мюнхенское соглашение представляло собой "грубое нарушение основных норм международного права и что поэтому оно является с самого начала недействительным со всеми вытекающими из этого последствиями".

Отстаивать свои права соответствующим государствам приходилось и в дальнейшем. В январе 1960 г. МИД КНР заявил: "Международные соглашения о разоружении, в заключении которых Китайская Народная Республика официально не принимала участия и которые не подписали ее представители, конечно, не могут иметь никакой обязательной силы для Китая"*(628).

В связи с обсуждением в японском парламенте в мае 1978 г. законопроекта, определяющего условия осуществления соглашения между Японией и Южной Кореей о совместном освоении континентального шельфа Восточно-Китайского моря, японскому послу в Пекине было заявлено, что китайское правительство не признает указанное соглашение и рассматривает его как "новое посягательство на суверенные права Китая". Аналогичные протесты и до этого дважды направлялись Пекином в Токио*(629).

Отстаивать свои права приходится и другим государствам. Широкий протест, особенно со стороны арабских государств, вызвало заключение в 1955 г. по инициативе Англии и США Багдадского пакта. Пакт был расценен как орудие колониализма. При этом заинтересованные государства не ограничились протестом, а заявили о своем намерении активно противодействовать его осуществлению. Президент Египта Г. Насер заявил: "Багдадский пакт явно служит колониальным целям, и поэтому арабские страны и Египет протестуют и будут любыми способами решительно противодействовать достижению его целей"*(630).

Аналогичную позицию заняла Сирия в сентябре 1978 г. в отношении Кэмп-Дэвидских соглашений на том основании, что они представляют собой сепаратную сделку между Израилем и Египтом, нацеленную на решение вопросов, касающихся всех арабских государств, и прежде всего Организации освобождения Палестины. При этом было заявлено, что Сирия не только отвергает указанные соглашения, но и полна решимости противостоять им и вести работу в целях их срыва.

Столь радикальная позиция не совсем ординарна. Обычно контрмерой в отношении такого рода договоров является их непризнание, отказ в уважении договора между третьими государствами.

Типичной в этом плане была реакция правительства Иордании в сентябре 1978 г. В его заявлении говорилось: "Иордания, упоминающаяся в ряде мест в документах Кэмп-Дэвида, ни юридически, ни морально не связана какими-либо обязательствами в отношении вопросов, в обсуждении, формулировке или договоренности по которым она не принимала участия"*(631). В данном случае следует обратить внимание на заявление о моральной несвязанности, которая нередко имеет ощутимое практическое значение.

Отмечу, что СССР выразил свою поддержку позиции арабских государств. В Совместном советско-сирийском коммюнике (октябрь 1978 г.) советская сторона выразила солидарность с арабскими странами, которые отвергли сделку в Кэмп-Дэвиде*(632).

Известны также случаи протеста против договоров третьих государств, нарушающих интересы безопасности страны. В августе 1980 г. Эфиопия направила США послание по поводу заключенного американо-сомалийского соглашения о создании военных баз США на территории Сомали. Эти действия были расценены как прямо угрожающие единству и свободе Эфиопии, как дестабилизирующий фактор для дела мира и безопасности в Красном море, Персидском заливе и Индийском океане. Эфиопия потребовала от США пересмотреть принятые соглашения*(633).

Практике крупных держав хорошо известны случаи распространения действия военно-политических договоров на третьи государства. Уже в начале существования Североатлантического договора государственный секретарь США Д. Ачесон заявил, что он действует "без региональных ограничений", которые, как известно, установлены Уставом ООН*(634). Последующая практика, включая агрессию против Югославии, показала, что руководители НАТО явно претендуют на то, чтобы решать судьбу других стран, не останавливаясь перед применением силы.

Договор об обороне Юго-Восточной Азии (СЕАТО) 1954 г. (участники - США, Англия, Франция, Австралия, Новая Зеландия, Пакистан, Таиланд, Филиппины) предусматривал возможность распространения его действия практически на любое государство региона (ст. 4). В протоколе к Договору говорилось, что он распространяется на Камбоджу, Лаос и Южный Вьетнам.

Подобная практика, нарушающая суверенные права третьих государств, не могла не вызвать отрицательной реакции. В связи с заключением упомянутого Договора Дж. Неру в сентябре 1954 г. протестовал против того, что "азиатские проблемы, проблемы безопасности Азии и мира в Азии обсуждаются неазиатскими державами, и даже договоры по этим вопросам заключаются главным образом этими державами"*(635). Касаясь заявления США о том, что Камбоджа находится под защитой СЕАТО, камбоджийский премьер Нородом Сианук заявил: "Мы не хотим быть под этой "защитой"*(636).

Особое значение такого рода вопросы приобрели в наше время, когда появилась концепция общего достояния человечества, режим которого стал определяться общими соглашениями государств. Односторонние действия третьих государств, противоречащие установленному общим соглашением режиму, встречали протест участников, которые квалифицировали подобные действия как нарушение международного права.

В 1985 г. на сессии подготовительной комиссии для международного права по морскому дну участники осудили односторонние действия США и квалифицировали их как нарушающие нормы международного права. Была принята декларация, проект которой представила "группа 77", поддержанная другими государствами, включая СССР. В декларации говорилось, что единственным режимом разведки и разработки международного дна и его ресурсов является режим, установленный Конвенцией ООН по морскому праву. Поэтому не признаются любые притязания, соглашения или действия, выдвинутые, заключенные или предпринятые вне рамок подготовительной комиссии*(637).

Протесты против такого рода сепаратных соглашений осуществлялись и отдельными государствами. В сентябре 1982 г. правительство Японии заявило протест против подписания США, Англией, ФРГ и Францией соглашения о монопольной эксплуатации природных ресурсов морского дна. Япония расценила это соглашение как противоречащее Конвенции ООН по морскому праву*(638). Замечу, что в то время Конвенция еще не вступила в силу.

Обоснованность такого рода позиции нашла подтверждение в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН. В резолюции "Морское право" от 1 ноября 1988 г. подчеркивалось, что "ни одно государство не должно подрывать Конвенцию и относящиеся к ней резолюции третьей Конференции ООН по морскому праву"*(639).