Глава 2. Право на участие в договорах

Право на участие в договорах представляет собой новый институт*(505). Оно является важным элементом одного из основных институтов современного международного права - права на участие в решении международных проблем. Этот институт непосредственно связан с основными принципами современного международного права и характеризует его. В нем находит отражение степень демократизации международной жизни и международного права.

На протяжении всей истории в этом вопросе царил произвол. Великие державы решали судьбы других стран без их участия или при их чисто формальном участии. Достаточно вспомнить конгрессы великих держав после наполеоновских войн, определившие послевоенное устройство Европы. Положение мало в чем изменилось и в первой половине XX в.

Особенно тяжелым было положение стран Азии и Африки, их права и интересы игнорировались. К ним относились как к объектам сделок крупных держав. Широко признано, что международное право было "правом господствующих"*(506). Правовая необоснованность подобного положения доказывалась рядом юристов прошлого. Ф.Ф. Мартенс писал, что в конгрессах и конференциях должны участвовать все государства, "если предметом обсуждения являются вопросы, имеющие общенародное значение. Во всяком случае, здесь должна участвовать держава, о делах которой идет речь"*(507).

В прошлом существовал принцип свободы договоров, позволявший крупным государствам заключать договоры практически по любому вопросу и самим определять круг участников, не считаясь с правами менее могущественных государств*(508). Право договоров строилось по аналогии с внутренним правом контрактов. Однако если внутри государства эта свобода регулировалась соответствующими нормами права, то в международных отношениях она была практически неограниченной*(509). Особенно страдали от такого положения народы колониальных и зависимых стран, которые были предметом сделок крупных держав.

Принцип свободы договоров отстаивался и юристами крупных держав. В комментарии Гарвардского проекта о праве договоров 1935 г. говорилось: "Следует считать, что государство, могущее присоединиться к договору в результате содержащихся в нем постановлений о присоединении или отдельного соглашения, не обладает "правом" присоединиться в том смысле, что оно имеет право требовать, чтобы стороны в договоре осуществили эти постановления и допустили его к участию в договоре"*(510). Как видим, все решается по воле инициаторов договора, которые определяют не только характер постановлений о присоединении, но и возможность их реализации. Право на присоединение, не говоря уже о праве на участие в подготовке договора, исключается.

Вместе с тем в доктрине международного права росло число тех, кто понимал нетерпимость такого положения. Они доказывали необходимость признания того, что участвовать в договоре должны все непосредственно заинтересованные государства*(511).

Большую роль в изменении существовавшего положения сыграло Советское государство. Уже в Декрете о мире 1917 г. было выдвинуто требование, чтобы условия мирного договора утверждались при участии "представителей всех стран и всех наций". Особое внимание уделялось правам и интересам колониальных и зависимых стран.

Эту принципиальную позицию советская дипломатия отстаивала и в дальнейшем. Так, в 1934 г. на заседании Генеральной комиссии Конференции по сокращению и ограничению вооружений было заявлено: "Мы не должны создавать таких универсальных пактов, в которых не могли бы участвовать все желающие, ни региональных пактов, к которым не могли бы быть привлечены все заинтересованные в безопасности в данном районе"*(512). Как видим, право на участие распространялось не только на универсальные, но и на региональные договоры.

Перед Советским государством проблема реализации своего права на участие в международной жизни с самого начала была актуальной, поскольку западные державы постарались окружить его режимом изоляции. При этом не считались с основополагающими принципами международного права и вытекающими из них правами Советского государства.

Показательна в этом плане Вашингтонская конференция 1921 г. с участием тихоокеанских держав и держав, имеющих в этом регионе свои интересы. Инициаторы не могли не признать право на участие такой тихоокеанской державы, как Россия. Тем не менее они заявили, что сами примут во внимание ее интересы и оставляют за собой право впоследствии пригласить новое правительство России подчиниться решениям и соглашениям, которые будут ими приняты. Советское правительство протестовало против неправомерного исключения России из числа участников Конференции и заявило, что "оно не признает никакого решения, принятого упомянутой конференцией, поскольку это совещание состоится без его участия... Оно считает, что имеет основания утверждать, что на самом деле решения этой конференции останутся недействительными и лишенными значения ввиду отсутствия и неучастия одной из главнейших заинтересованных сторон"*(513).

Столь нереалистический подход западных держав к решению вопросов об участии Советского государства в решении международных проблем вскоре доказал свою неэффективность. Режим изоляции оказался несостоятельным. Советское государство стало полноправным участником международных отношений. Уже в середине 20-х гг. Правительство СССР стало исходить из того, что вопросы мирового значения не могут решаться без участия Советского государства. В отчете Правительства "О международном положении и внешней политике СССР в 1925 г." говорилось: "Все возрастающий удельный вес СССР в международной политике сделал невозможным решение вопросов общемирового значения без участия Советского Союза"*(514).

В послевоенный период сфера внешнеполитической заинтересованности СССР была расширена. В 1966 г. министр иностранных дел А.А. Громыко говорил: "Советский Союз не может не интересовать обстановка в любом районе земного шара. Всюду, где затрагиваются интересы международного мира, свободы и независимости народов, затрагиваются и интересы Советского Союза"*(515).

Смысл этой заинтересованности раскрывался следующим образом. В мире нет такой страны, с которой бы СССР не хотел иметь добрые отношения. Не существует такой актуальной международной проблемы, в решение которой СССР не был бы готов внести свой вклад. Нет такого очага военной опасности, в устранении которого мирными средствами СССР не был заинтересован. СССР всегда будет активным участником любых переговоров, любой международной акции, направленной на развитие мирного сотрудничества и укрепление безопасности народов*(516).

Необходимость участия СССР в решении многих международных проблем признавалась и американскими государственными деятелями. В декабре 1973 г. государственный секретарь США Г. Киссинджер заявил: "Урегулирования на Ближнем Востоке нельзя добиться без участия Советского Союза"*(517). Тем не менее попытки ограничить участие СССР в решении международных проблем не прекратились. Такая политика подвергалась критике даже со стороны союзников США по НАТО, полагавших, что она нереалистична и порождает реальную угрозу миру*(518).

Проблема признания своего права на участие в международной жизни стояла и перед другими социалистическими государствами. Правда, ее решение было существенно упрощено благодаря поддержке СССР. Пытались исключить из международной жизни даже такую державу, как КНР. Порой ситуация была с юридической точки зрения просто абсурдной. В 1957 г. западные державы разрабатывали предложения по договорному урегулированию ряда вопросов разоружения. Соответствующие меры предполагалось распространить и на КНР без ее участия. В заявлении МИД СССР говорилось, что "правительство США ставит себя в нелепое положение... продолжая вести себя так, как будто великого китайского государства не существует на свете"*(519). Нелепость ситуации отмечалась и западными политиками*(520).

СССР активно отстаивал право всех государств на участие в решении международных проблем*(521). Эта позиция находила отражение и в международных актах с участием СССР. В Совместном советско-китайском коммюнике 1989 г. говорилось: "Все государства мира - большие и малые, сильные и слабые - имеют право участвовать в международной жизни на равноправной основе"*(522).

Это положение находило признание в международной практике. В Совместном шведско-кубинском коммюнике 1975 г. говорилось, что участие всех стран в принятии решений по международным вопросам "на основе суверенного равенства является существенным для уравновешенного экономического и социального прогресса, как и достижения международной справедливости"*(523).

Особое внимание СССР уделял обеспечению участия в решении международных проблем новых независимых государств. В поздравлении государствам и народам Африки по случаю Дня освобождения Африки 1980 г. говорилось: "Уходят в прошлое времена, когда Африка была лишь объектом эксплуатации и соперничества колониальных держав. Ныне ее голос в защиту мира, свободы и независимости народов громко звучит при решении актуальных проблем международной жизни"*(524).

Такая позиция СССР оказывала существенную поддержку борьбе новых независимых государств за реализацию их права на участие в решении международных проблем. Эти государства стали придавать все большее значение своей роли в международной жизни. Так, руководство Сомали заявило: "Мы настаиваем, чтобы Африка играла более активную роль в мировых делах. Мы не можем и не должны ждать, чтобы крупные государства Европы или Америки создавали где-либо проблемы, а мы страдали от их последствий. Африка должна покончить с подобным положением вещей, принимая более полное участие в мировых делах"*(525).

Растущее внимание рассматриваемой проблеме стали уделять и ученые новых независимых государств. Профессор из Уганды А. Мазраи пишет о том, что "идея участия в мировых делах является основным элементом африканского национализма... Африканская невовлеченность означает не устранение от дел остального мира, а стремление усилить влияние Африки на эти дела"*(526).

Значение всеобщего участия, принципа универсальности стало подчеркиваться многими малыми и средними государствами*(527). Значительное внимание принципу универсальности уделила наука, представители которой подчеркивали значение принципа и его международно-правовую обоснованность*(528).

Вместе с тем среди западных юристов есть и такие, которые продолжают отрицать право на участие в универсальных договорах. Получивший известность в связи со своей контрольной деятельностью в Ираке шведский профессор Х. Бликс в отношении участия в универсальных договорах утверждал: "...Не существует такого права, вытекающего из статуса государства". Правда, он тут же признает: "Однако эта точка зрения иногда оспаривается"*(529).

Исключительно важную роль в становлении права на участие в договорах внес Устав ООН. ООН была задумана как универсальная организация по поддержанию всеобщего мира и безопасности, что нашло отражение и в ее Уставе. В частности, ст. 4 предусматривает, что прием в Организацию открыт для всех миролюбивых государств. Генеральный секретарь ООН У Тан подчеркивал, что универсальность является важной "целью Организации Объединенных Наций. Организация не может обладать полным авторитетом и не может достичь максимальной эффективности до того, как все народы, которые разделяют ее принципы и цели, не будут в ней представлены"*(530). Значение этого подчеркивалось и видными западными юристами*(531).

Проблема права на участие в общих договорах активно обсуждалась в Комиссии международного права в процессе кодификации права международных договоров*(532). Проблема обсуждалась и в других международных органах, особенно тех, которые занимались подготовкой проектов, касавшихся прав государств. В ходе работ Специального комитета, разрабатывавшего проект декларации о принципах международного права, чехословацкая делегация в 1966 г. предложила включить в проект следующее положение: "Каждое государство имеет право принимать участие в разрешении международных вопросов, затрагивающих его законные интересы, включая право присоединяться к международным организациям и вступать в многосторонние договоры, относящиеся к вопросам, затрагивающим такие интересы или регулирующие их"*(533).

Не раз рассматриваемая проблема обсуждалась и на Генеральной Ассамблее ООН. Принципиальная позиция СССР была сформулирована его делегацией следующим образом: "Право любого государства на участие в генеральных многосторонних договорах не может быть ущемлено ни под каким предлогом. Всевозможного рода попытки ограничить это право ссылками на уровень экономического или культурного развития государства или же на особенности его общественного, политического устройства являются не чем иным, как попытками дискриминировать то или иное государство. Эти попытки противоречат принципу универсальности многосторонних международных договоров. Возражения против всеобщего участия государств в такого рода договорах по существу являются отрицанием принципа суверенного равенства государств..."*(534)

Право на участие активно отстаивалось социалистическими государствами, опиравшимися на поддержку многих новых независимых государств. Закреплению этого права помешала позиция западных держав, которые противились участию ГДР, КНДР и КНР, считая, что это будет содействовать их признанию. Эта позиция повлияла и на работу Венской конференции по праву международных договоров 1968-1969 гг. Западная дипломатия отстаивала "свободу договоров" и воспрепятствовала включению в Конвенцию положения о праве на участие в договорах, чего добивались представители социалистических и ряда развивающихся стран. В результате право на участие было лишь частично отражено в Декларации Венской конференции, а не в принятой ею Конвенции о праве договоров 1969 г.

Тем не менее под давлением не только политики многих государств, но и хода исторического развития право государства на участие в универсальных конференциях и соответствующих договорах нашло всеобщее признание*(535). Ныне универсальные договоры содержат формулу всеучастия: "Настоящая Конвенция (Договор) открыта для подписания (присоединения) всеми государствами".

Новое положение было закреплено Декларацией принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. Как известно, инициаторами подготовки Декларации выступили социалистические государства. В соответствии с принципом суверенного равенства все государства "имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества". "Каждое государство обязано уважать правосубъектность других государств". Принцип сотрудничества обязывает государства сотрудничать друг с другом.

Право на участие является необходимым условием демократического международного правопорядка. Оно вытекает из основных принципов международного права, в первую очередь из принципа суверенного равенства, предусматривающего равное право всех государств на участие в международной жизни. В Декларации о принципах международного права 1970 г. говорится: "Каждое государство пользуется правами, присущими полному суверенитету". Одним из таких прав является право на участие в договорах. Все государства "имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера". Заключительный акт СБСЕ 1975 г. подтвердил право государств "быть или не быть участником двусторонних или многосторонних договоров".

Следует заметить, что признание права на участие в договорах еще не решает всей проблемы демократизации международного порядка. Должны быть созданы необходимые условия для реализации этого права, в первую очередь новыми независимыми государствами и особенно в экономической сфере. Решению этой проблемы ООН уделила значительное внимание. Декларация об установлении нового международного экономического порядка 1974 г. в качестве одного из принципов этого порядка установила "полное и эффективное участие на основе равенства всех стран в разрешении мировых экономических проблем в общих интересах всех стран". По инициативе социалистических государств в Хартию экономических прав и обязанностей государств 1974 г. было включено положение о том, что "каждое государство имеет право участвовать в международной торговле и других формах экономического сотрудничества" (ст. 4).

Все это создало политические и правовые предпосылки для реализации всеми государствами своего права на участие в решении международных проблем. Однако реальное осуществление этого права потребует значительных дополнительных усилий мирового сообщества. Важную роль в этом играет политико-правовая активность новых независимых государств, развитие их способности реализовать свои права.

Таким образом, право государства на участие в международных договорах является одним из основных прав государства, имеющих прочную опору в принципах международного права. Интересы реализации этого права всеми государствами требуют его дальнейшей конкретизации.

Этот вопрос имеет большое политическое значение. Как известно, в 70-е гг. США, не считаясь с правами других государств, не имея на то каких-либо юридических оснований, произвольно объявляли те или иные регионы сферой своих "жизненных интересов". Обозреватель газеты "Нью-Йорк таймс" Р. Берт писал, что в Вашингтоне сейчас "пришли к выводу", что "нет такого района в мире, который бы выходил за пределы сферы американских интересов", и что США необходимо иметь соответствующий военный потенциал*(536).

Проиллюстрировать сказанное можно заявлением Президента США Дж. Картера, сделанным в марте 1980 г. Регион, включающий Иран и весь Персидский залив, был объявлен "сферой американских национальных интересов" на том основании, что на долю этого региона приходится "две трети мирового экспорта нефти". США используют все возможности для достижения своих целей в этом регионе. Одновременно к сфере "жизненных интересов США" был отнесен и Афганистан*(537).

Подобные взгляды излагались американской администрацией и ранее. Каждый раз они наталкивались на сопротивление наиболее заинтересованных государств. В январе 1974 г. США со своими союзниками решили созвать в Вашингтоне конференцию для урегулирования энергетического кризиса, не пригласив к участию многие заинтересованные государства. Такой подход вызвал обоснованный протест со стороны нефтедобывающих стран, которые не могли рассчитывать на справедливое урегулирование конференцией в подобном составе.

Президент Ирака А.Х. аль-Бакр отклонил направленное ему приглашение, заявив, что вопрос об энергетическом кризисе должен обсуждаться в рамках ООН, поскольку понятие стран - потребителей нефти не может быть ограничено несколькими промышленно развитыми государствами, но охватывает большинство стран мира*(538).

Основанная на доктрине "жизненных интересов" политика США вызвала резкую реакцию со стороны многих государств. Выступая на 35-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, министр иностранных дел Мексики Х. Кастаньеда заявил: "Вмешательство во имя защиты "жизненных интересов" должно исчезнуть из практики современных международных отношений"*(539).

Негативную позицию в отношении доктрины "жизненных интересов" занимал СССР. В Совместном советско-никарагуанском коммюнике 1980 г. говорилось, что участники "осуждают попытки одних государств к господству над другими путем произвольного объявления целых регионов мира сферой своих "жизненных интересов..."*(540).

Замечу, что доктрина "жизненных интересов" критически оценивалась и американскими специалистами. Д. Ерджин писал: "Эта доктрина характеризуется экспансионизмом, стремлением охватить субъективными границами безопасности все большее число районов мира, все более крупные географические области и сложные проблемы. Она требует, чтобы страна находилась в состоянии постоянной военной готовности..."*(541)

Все ранее сказанное дает представление о значении права на участие в договорах и в международной жизни в целом. Отсюда следует, что попытки решать связанные с этим вопросы вопреки международному праву в конечном счете обречены на провал. В некоторых случаях подобный подход имел катастрофические последствия. Показательна в этом отношении история подготовки в 1938 г. Мюнхенского договора, от участия в которой была отстранена Чехословакия, являвшаяся наиболее заинтересованным государством, поскольку договор решал ее судьбу. Был отстранен от участия и СССР, который имел на это все основания. Результатом стал договор, проложивший путь войне. Эти моменты отмечались и западными специалистами*(542).

Анализ роли СССР в международной жизни имеет значение для определения соответствующей роли России. Несмотря на более ограниченные, чем у СССР, возможности, Россия остается великой державой, которая не только вправе участвовать в решении мировых проблем, но и несет за это соответствующую ответственность.

Решать связанные с этим задачи придется в сложных условиях. Сегодня главным препятствием на пути осуществления права каждого государства на участие в решении международных проблем является политика США. Односторонний подход к решению международных проблем был официально узаконен конгрессом и нашел наиболее полное воплощение в принятой администрацией новой стратегии, изложенной в документе "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов"*(543).

США ставят себя над правом. Американские специалисты предупреждают об опасности того, что новая стратегия обострит "восприятие Соединенных Штатов как играющих по собственным правилам в международных делах"*(544). Как исторический опыт, так и характерные черты современного мира дают основания считать, что подобная стратегия представляет опасность, прежде всего для США.

Новая стратегия не может быть признана реалистичной. США в гораздо большей мере зависят от остального мира, чем мир от них. Даже собственную безопасность США не в состоянии обеспечить в одиночку.

***

В литературе в большинстве случаев рассматривается право на участие в общих многосторонних договорах. Между тем такое право существует и в отношении договоров с ограниченным числом участников. В связи с этим возникает вопрос определения оснований, дающих право претендовать на участие в конкретном договоре. Значение этого не раз отмечалось юристами*(545).

Международный Суд обосновывает право на участие наличием у государства "интереса юридического характера"*(546). Остается выяснить, что же лежит в основе такого интереса. Представляет в этом плане интерес практика СССР, который активно отстаивал право государств на участие, когда западные державы его нарушали.

Наиболее заинтересованное государство, т.е. такое, дела которого являются основным предметом договорного урегулирования, обладает абсолютным правом на участие. Значение этого положения издавна подчеркивается юристами. Ф.Ф. Мартенс писал, что, во всяком случае, "должна участвовать держава, о делах которой идет речь"*(547).

Важную роль в реализации этого положения сыграла практика Советского государства. Оно с самого начала отказалось от договоров с другими государствами, которые касались стран Востока. В договоры со странами Востока были включены постановления о признании ничтожными и не имеющими силы всех договоров и соглашений, затрагивающих суверенные права и интересы другой договаривающейся стороны, заключенных без ее участия между бывшим царским правительством и какой-либо третьей стороной или сторонами. В договоры было включено обязательство сторон в будущем не заключать никаких договоров или соглашений, которые могли бы нанести ущерб суверенным правам или интересам одной из сторон*(548).

В послевоенный период против продолжающейся практики западных держав решать между собой дела других стран стали активно выступать новые независимые государства. Так, правительство Индии неоднократно указывало на неправомерность и пагубность для дела мира пакта для Юго-Восточной Азии (СЕАТО), который был разработан и заключен в основном неазиатскими странами, без участия важнейших государств Азии*(549).

Неучастие наиболее заинтересованного государства влечет за собой недействительность договора, равно как и любого иного международного акта, поскольку нарушаются принципы суверенного равенства и невмешательства*(550). Это положение нашло отражение в практике Международного Суда. При рассмотрении дела о золоте, изъятом в Риме в 1943 г., Суд отклонил требование Италии о разделе доли Албании без ее участия в процессе на том основании, что "законные интересы Албании были бы не только затронуты решением, но и явились бы объектом решения"*(551).

Наиболее заинтересованное государство располагает особенно широкими правами на протяжении всего процесса заключения договора. Совещание по подготовке договора должно начинаться с согласия такого государства. Позиция СССР по этому вопросу может быть проиллюстрирована следующими случаями. В связи с началом переговоров между Англией, Грецией и Турцией по Кипру Советское правительство выступило с заявлением, которое подчеркивало необходимость "участия представителей законного правительства Кипра во всех международных обсуждениях кипрской проблемы". Указывалось на недопустимость "произвольно определять будущее кипрского народа за его спиной"*(552). При этом позиции правительства Кипра придавалось решающее значение. При рассмотрении кипрского вопроса в Совете Безопасности ООН советский представитель заявил: "Учитывая позицию наиболее заинтересованной страны - Кипра, советская делегация будет голосовать за проект резолюции, несмотря на его недостатки"*(553).

В связи с проведением в мае 1980 г. совещания по вопросу о гуманитарной помощи Кампучии без ее участия представитель СССР при ООН заявил, что "такой подход нельзя расценить иначе, как попытку осуществить открытое вмешательство во внутренние дела суверенного государства". В силу этого СССР отказался принять участие в указанном совещании*(554).

В случае созыва совещания для разработки договора без согласия наиболее заинтересованного государства последнее вправе отказаться от участия, признать такое совещание не компетентным решать соответствующую проблему и, следовательно, отказать в признании готовящегося договора. Без участия наиболее заинтересованного государства он будет неправомерным.

В Заявлении правительства Египта от 12 августа 1956 г. по поводу Лондонской конференции говорилось: "Что касается приглашения на конференцию, то Египетское правительство к своему величайшему удивлению обнаружило, что Английское правительство направило ему приглашение на конференцию, - задача которой рассмотреть вопросы, касающиеся Суэцкого канала, являющегося неотъемлемой частью Египта, - без всякой консультации с Египтом, страной, которой это дело непосредственно касается". Завершалось Заявление выводом: "Учитывая все это, Египетское правительство не может считать намечаемую конференцию... международной конференцией, компетентной принимать решения"*(555).

Позиция Египта была поддержана рядом других государств*(556). Выступая на Лондонской конференции, премьер-министр Индии Дж. Неру заявил: "Эта конференция не может прийти к каким-либо окончательным решениям, ибо для этого требуется согласие Египта"*(557).

Непосредственно заинтересованное государство - государство, законные права и интересы которого имеют прямое отношение к предмету договора. В отношении одних договоров могут существовать как наиболее заинтересованные, так и непосредственно заинтересованные государства, в других - только непосредственно заинтересованные. Например, в отношении договора о режиме Суэцкого канала Египет является наиболее заинтересованным государством, а государства, активно пользующиеся каналом, являются непосредственно заинтересованными. Категория непосредственно заинтересованных государств имеет серьезное значение в силу своей массовости и влияния на эффективность договора.

В первые годы своего существования Советское государство вынуждено было активно отстаивать свои права на участие в решении проблем, затрагивающих его интересы. В 1920 г. без участия России была заключена конвенция о Шпицбергене. По этому поводу Россия неоднократно протестовала. При этом она ссылалась на то, что режим Шпицбергена "серьезно затрагивает жизненные интересы северных и северо-западных областей России, промышленность и средства сообщения коих всегда находились в зависимости от ввозимого угля". В данном случае к географическому фактору добавляется и экономический интерес большого значения. Учитывая игнорирование своей непосредственной заинтересованности, Россия заявила, что будет рассматривать как "не имеющие силы какие бы то ни было решения, принятые в отношении вышеуказанных территорий без участия России. Это относится, в частности, к конвенции, подписанной в Париже 9 февраля 1920 г."*(558).

В связи с подготовкой в 1925 г. соглашения о международном режиме реки Неман без участия СССР МИД Литвы была направлена нота, в которой говорилось, что СССР "является прямо заинтересованным во всех вопросах международного режима на реке Неман. В силу этого его неотъемлемым правом является защита своих интересов в связи со всяким изменением или установлением правил и норм, регулирующих судоходство и сплав по реке Неман". Правительство СССР сочло попытки установить режим Немана соглашениями Литвы с третьими государствами без его участия "как покушение на свои интересы и заранее заявило, что сохраняет за собой свободу действий в отношении тех соглашений, которые могут быть приняты без его участия:"*(559).

Советское государство с самого начала активно отстаивало право всех непосредственно заинтересованных государств участвовать в обсуждении и решении соответствующих проблем. В связи с созывом Лозаннской конференции, которая должна была определить режим Черноморских проливов, Россия обратила внимание участников на необходимость участия в ней Болгарии*(560) и Персии. Относительно последней российская делегация заявила: "Принимая во внимание, что многие из вопросов, обсуждаемых в Лозанне, непосредственно касаются интересов Персии и ее экономического и политического положения... делегация считает несправедливым и противоречащим делу мира недопущение персидских делегатов к работе конференции"*(561).

В связи с Женевской конференцией по Ближнему Востоку Советское правительство в январе 1976 г. опубликовало заявление, в котором говорилось, что в работе конференции "с самого начала и на равных правах должны принимать участие все непосредственно заинтересованные стороны, включая Организацию освобождения Палестины"*(562). Такой же позиции придерживались и новые независимые государства*(563).

При определении круга непосредственно заинтересованных государств особое значение имеет географический фактор. Необходим учет интересов стран, расположенных в пределах или вблизи географического района, проблемы которого призван урегулировать предполагаемый договор.

Россия всегда придавала географическому фактору важное значение при обосновании непосредственной заинтересованности. По инициативе правительств Великобритании, Франции, Италии, Японии и США в 1919 г. была созвана Парижская конференция для решения вопроса о признании власти Швеции и Финляндии над Аландскими островами. Советское правительство заявило протест против решения этого вопроса без его участия. При этом оно ссылалось на то, что "самое географическое положение Аландских островов у входа в Финский залив тесно связывает судьбу этих островов с нуждами и потребностями обитающих в России народов". Указанные правительства "узурпируют власть, которая им не принадлежит, и располагают этой территорией без ведома и помимо воли народов, которых этот вопрос касается...". Российское правительство заявило протест против подобного произвола и предупредило, что "будет считать не имеющими никакой силы всякие такого рода решения, принятые, как это делали абсолютистские правительства более ста лет тому назад, путем ничем не оправдываемой узурпации верховной власти над другими народами"*(564).

В связи с подписанием в 1921 г. Женевской конвенции об Аландских островах без участия России Российское правительство заявило, что это явилось нарушением прав России, и потому положения конвенции "не могут рассматриваться им как имеющие законную силу". Конвенция была объявлена "безусловно не существующей для России"*(565).

Обосновывая свое право на участие в конференции по ближневосточным вопросам, Правительство РСФСР в октябре 1922 г. заявило: "Ввиду географического положения России и создавшихся между нею и государствами Ближнего Востока политических отношений, всем должно быть ясно, что упрочение мира на Ближнем Востоке и длительное разрешение связанных с ним вопросов ни в коем случае не возможны без участия России"*(566). Как видим, географический фактор связывается с вытекающими из него факторами политическими.

В послевоенный период свою непосредственную заинтересованность в мирном урегулировании на Ближнем Востоке СССР обосновывал тем, что он не может безразлично относиться "к попыткам нарушения мира в районе, расположенном в непосредственной близости от границ Советского Союза"*(567). Иными словами, в обоснование права на участие положен не только фактор географической близости, но и связанные с ним интересы безопасности.

Аналогичной позиции придерживаются и другие государства. В Декларации Правительства Болгарии от 14 августа 1956 г. относительно конференции по Суэцкому каналу говорилось: "Среди заинтересованных государств находится, конечно, и Народная Республика Болгария, расположенная в географической близости к Суэцкому каналу, играющему важную роль в ее отношениях с рядом стран и в ее внешней торговле, и которая имеет полное право участвовать в такой конференции"*(568).

Приведенные факты, число которых можно было бы умножить, свидетельствуют, что географический фактор обычно дополняется вытекающими из него иными видами заинтересованности. Подобное положение естественно. Географическая близость стран связывает их определенными политическими и экономическими интересами.

Из сказанного ранее следует, что уже в первые годы своего существования Советское государство выступило против вековой традиции решения территориальных вопросов великими державами без участия заинтересованных государств, против "узурпации ими власти над другими народами".

Нарушением права на участие непосредственно заинтересованного государства является также предоставление ему лишь ограниченной возможности участия в обсуждении проекта договора. В 1922 г. Англия, Франция и Италия в качестве "приглашающих держав" объявили о созыве в Лозанне конференции по мирному урегулированию на Востоке. Первоначально предполагалось полностью игнорировать Россию. Однако в дальнейшем, учитывая ее положение черноморской державы, было решено привлечь ее к участию в обсуждении вопроса о черноморских проливах.

В ноте российско-украинско-грузинской делегации на конференции говорилось, что удовлетворительное и эффективное решение обсуждаемых вопросов может быть достигнуто лишь при условии, если Россия и ее союзники будут эффективно участвовать во "всех работах и решениях конференции. Любое решение, касающееся положения на Ближнем Востоке и принятое без учета весьма важных интересов России в этом районе, обречено заранее оставаться мертвой буквой"*(569).

При обсуждении в 1980 г. вопроса о превращении Красного моря в зону мира СССР настаивал на необходимости уважения прав и интересов всех прибрежных государств, т.е. непосредственно заинтересованных, с учетом интересов других государств в области морского судоходства, т.е. с учетом интересов заинтересованных государств. Эта позиция разделялась прибрежными государствами*(570).

Положение непосредственно заинтересованного государства отличается от положения наиболее заинтересованного государства. Неучастие того или иного из непосредственно заинтересованных государств не делает договор недействительным. В определенной мере это подтверждается решением Международного Суда по делу "Науру против Австралии"*(571). Тем не менее непосредственно заинтересованное государство, отстраненное от участия в договоре, вправе признать его для себя не существующим.

Заинтересованное государство - государство, обладающее общим интересом в данном урегулировании. Одним из случаев такого рода является договор, определяющий правовой режим какого-либо региона международного значения. В этом случае каждое государство, считающее себя заинтересованным, вправе принимать в нем участие. Показательно в этом плане договорное определение режима Антарктики. СССР с самого начала настаивал на том, что в определении режима должны участвовать все заинтересованные государства*(572). Как известно, эта позиция получила признание. Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. содержит следующее положение: "Настоящая Конвенция открыта для присоединения любого государства, заинтересованного в исследовательской или промысловой деятельности, относящейся к живым морским ресурсам, к которым применяется настоящая Конвенция" (ст. 29.1)*(573).

Приобретенные права могут быть основанием права на участие в договоре. Доктрина приобретенных прав была хорошо известна практике государств*(574). Она нашла отражение и в практике СССР. В 1926 г. правительство Испании обратилось к государствам - участникам Генерального акта Алхесирасской конференции 1906 г. об урегулировании марокканского кризиса с предложением о созыве конференции для пересмотра Генерального акта и последующих конвенций. СССР такого приглашения не получил. Советское правительство заявило, что участие СССР в актах Алхесирасской конференции (в порядке правопреемства) дает ему "право на участие наравне с другими участниками этой конференции в упомянутом выше пересмотре". Советское правительство оставило за собой право "не признавать никаких решений, которые были бы приняты по упомянутому выше вопросу без его участия"*(575).

В 1927 г. в Вашингтоне была созвана Международная радиотелеграфная конференция. Под предлогом отсутствия дипломатических отношений с СССР США не направили ему приглашение. Советское правительство заявило протест. В письме, направленном директору Международного бюро Телеграфного союза, говорилось, что, поскольку СССР "является участником Международной радиотелеграфной конвенции, его право быть представленным на всех конференциях, созываемых в силу этой конвенции, является неоспоримым"*(576).

Отстаивая свои приобретенные в силу договоров права, СССР вместе с тем подчеркивал значение реальной заинтересованности. На состоявшейся в 1936 г. Конференции в Монтре советская делегация заявила: "Советское правительство представлено здесь сегодня не только как участник Лозаннской конференции 1923 г., но и как одна из черноморских держав, интересы которых непосредственно связаны с тем или иным разрешением вопроса о проливах. К этому надо добавить специальные интересы Советского Союза, вытекающие из его географического положения"*(577).

Позиция СССР в отношении права на участие в договорном урегулировании территориальных вопросов нашла выражение в ходе разработки Белградской конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 г. В прошлом этот режим был установлен Конвенцией 1921 г., участниками которой были Бельгия, Франция, Великобритания, Греция, Италия, Румыния, Югославия, Чехословакия, Германия, Австрия, Болгария и Венгрия. В соответствии с Конвенцией для регулирования судоходства в его нижнем течении была учреждена Европейская дунайская комиссия в составе представителей Франции, Великобритании, Италии и Румынии. Непридунайским государствам принадлежала главная роль в определении содержания Конвенции и контроле за ее осуществлением.

Для участия в Белградской конференции были приглашены все придунайские государства, а также США, Великобритания и Франция. Западные неприбрежные государства добивались сохранения своих приобретений в ущерб правам и интересам придунайских государств, однако встретили сопротивление придунайских государств, которые добились заключения конвенции, основанной на уважении их прав и законных интересов. При этом были учтены и интересы других стран. Навигация на Дунае была объявлена свободной для граждан и торговых судов всех государств на основании равенства.

В последующие годы достигнутое урегулирование доказало свою жизнеспособность. В приветствии Правительства СССР юбилейной сессии Дунайской комиссии говорилось: "Истекшие четверть века подтвердили жизненность принципов Белградской конвенции, утвердившей за прибрежными государствами право регулирования судоходства на этой великой европейской водной магистрали"*(578).

Наличие формальных прав по ранее заключенному соглашению нельзя рассматривать как совершенно самостоятельное и достаточное основание права на участие. Это основание производно от реальной заинтересованности. Государство могло быть в прошлом реально заинтересовано, что нашло отражение в договоре. Однако в дальнейшем положение изменилось, и реальная заинтересованность исчезла. Еще чаще крупные державы без должных оснований участвовали в договорном решении того или иного вопроса. С другой стороны, государство могло быть необоснованно отстранено от участия в договоре. Это не лишает его права стать стороной в новом соглашении по вопросу, в котором оно заинтересовано.

Несмотря на всю очевидность сказанного, соответствующие правила с трудом находили признание в международной практике. Показательна в этом плане история созыва уже упоминавшейся Лондонской конференции по вопросу о Суэцком канале 1956 г. Было признано, что если по рассматриваемой на конференции проблеме имеется действующее соглашение, то его участники должны быть приглашены. Кроме того, должны быть приглашены и страны, не участвующие в таких соглашениях, но реально заинтересованные в соответствующей проблеме. Это положение содержалось и в заявлении инициаторов созыва конференции - правительств Франции, Англии и США от 2 августа 1956 г.

В заявлении Советского правительства от 9 августа 1956 г. это положение было отмечено, вместе с тем обращалось внимание на то, что западные державы фактически отказались от признаваемого на словах положения и провели подбор участников конференции на совершенно иных основах. Советское правительство заявило, что в конференции должны принять участие представители всех государств, заинтересованных в судоходстве по Суэцкому каналу. К числу последних были отнесены как государства, имеющие право на участие на основе Конвенции 1888 г., так и государства, обладающие лишь фактической заинтересованностью*(579).