Глава 7. Международные организации

Правовой статус международных организаций зависит от их роли в международных отношениях. Рост роли организаций и расширение их компетенции представляет закономерное явление. Увеличивается количество и значение проблем, которые могут быть решены лишь совместными усилиями государств. Увеличивается и число государств. В результате приобретает первостепенное значение задача организации их сотрудничества.

Эти моменты стали с особой силой проявляться во второй половине прошлого века. Юристы подчеркивали закономерность соответствующих тенденций и предсказывали их дальнейшее развитие*(457). Отмечалась, в частности, и их роль как субъектов jus tractatum*(458). Некоторые юристы даже полагали, что все это приведет к изменению всей структуры международного права*(459).

Дальнейший рост роли организаций обусловлен развитием процесса глобализации. Они становятся все более важным инструментом повышения управляемости международной системы, которое диктуется необходимостью решения глобальных проблем. Т.Н. Нешатаева подчеркивает, что международные организации "создаются государствами по необходимости и возникают из объективных потребностей международных отношений"*(460).

После прекращения холодной войны на первый план выдвинулась задача установления нового мирового порядка. Ее решение диктует необходимость дальнейшего повышения роли международных организаций. Это обстоятельство стало подчеркиваться не только учеными, но и руководителями внешней политики государств. Министр иностранных дел РФ (в то время) И.С. Иванов заявлял: "Строительство новой системы мироустройства неразрывно связано с необходимостью повышения эффективности существующих многосторонних механизмов и институтов, в первую очередь ООН"*(461).

Рост роли организаций влечет за собой повышение их активности как субъектов права международных договоров. Правда, вопреки мнению некоторых юристов эта тенденция находит выражение не столько в непосредственном участии в договорах, сколько в инициировании, организации подготовки и контроле за выполнением договоров.

Сегодня международная правосубъектность организаций является общепризнанной. Это положение неоднократно подтверждалось и Международным Судом. В решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране 1980 г. говорится: "Международные организации являются субъектами международного права..."*(462) В консультативном заключении по делу о правомерности применения государством ядерного оружия в вооруженном конфликте 1996 г. содержится следующее положение: "Суд едва ли нуждается в указании на то, что международные организации являются субъектами международного права, которые в отличие от государств не обладают общей компетенцией. Международные организации руководствуются "принципом специализации", т.е. они наделены учреждающими их государствами правами, ограниченными функцией общих интересов, обеспечение которых эти государства им доверили"*(463).

В этом положении отмечены важная особенность правосубъектности организаций, ее специальный характер. Международные организации, являющиеся субъектами международного права, не могут не быть и субъектами права договоров*(464). Замечу, что признание международной правосубъектности организаций и их права на участие в договорах проходило не без труда. Даже среди видных юристов - членов Комиссии международного права были такие, которые не считали возможным участие организаций в международных договорах*(465).

Нелегко утверждалось право организации на участие особенно в многосторонних договорах и в сознании дипломатов. При подготовке в 1971 г. нового соглашения по пшенице советская делегация заявила возражение против участия в соглашении ЕЭС на тех же основаниях, что и государства*(466).

Международной правосубъектности организаций посвящено большое количество литературы. Что же касается литературы, специально посвященной их участию в договорах, то она не столь значительна. В основном соответствующие работы появились после принятия Венской конвенции 1986 г.*(467) В последующий период их число существенно уменьшилось, что объяснялось, надо полагать, необходимостью накопления соответствующей практики.

Главной проблемой при кодификации права договоров с участием организаций является учет специфики правосубъектности организаций, которая является производной и специальной, что не может не сказываться и на их возможностях участия в договорах. Тем не менее в случае заключения договора организации являются равноправными сторонами независимо от различий их компетенции.

Международные организации настолько различны, что ни в теории, ни на практике не существует ощутимого единства в их определении. В Венских конвенциях сказано: "Международная организация" означает межправительственную организацию (ст. 2). На самом деле имеется в виду межгосударственная организация, членами которой являются государства, а не правительства*(468). Последние лишь представляют свои государства.

В качестве примера одного из распространенных определений приведу следующее: "Международная организация характеризуется как межправительственная организация или как публичная международная организация, если она учреждена межгосударственным соглашением"*(469). Иными словами, основной признак - наличие учредительного договора.

Примером более развернутого определения может служить то, что содержится в докладе комитета Ассоциации международного права: межправительственная организация в традиционном смысле - организация, "созданная на основе международного права международным соглашением между государствами, обладающая конституцией и органами, отличными от органов государств-членов"*(470).

В отечественной литературе подчеркиваются такие признаки организации, как создание государствами при помощи договора, постоянный характер действия, наличие стабильной структуры*(471).

Все это не случайно. Многообразие международных организаций настолько велико, что определение может носить лишь самый общий характер. Некоторые из них являются скорее международными органами, чем международными организациями. Они полностью лишены международной правосубъектности, например Совет государств Балтийского моря, Черноморское экономическое сотрудничество. Совершенно уникально положение Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, которая была учреждена в 1994 г. не международно-правовым, а политическим соглашением и потому не имеет юридического статуса. И это несмотря на важность преследуемых ею целей и довольно развитую организационную структуру.

Существуют универсальные международные организации, которые обладают "объективной" правосубъектностью. В отношении ООН это положение было признано Международным Судом. Заслуживает внимания следующее положение из консультативного заключения Международного Суда о возмещении ущерба, нанесенного на службе ООН: "Пятьдесят государств, представляющих подавляющее большинство членов международного сообщества, могут в соответствии с международным правом создать образование, обладающее объективной международной субъектностью, а не только субъектностью, признаваемой ими самими"*(472). Есть основания полагать, что это же относится и к другим организациям системы ООН.

Комиссия международного права неоднократно обсуждала характерные черты правосубъектности организаций, особенно при подготовке проекта статей о праве договоров с их участием. Основное различие виделось в том, что если государства как субъекты международного права обладают равными правами, то организации обладают разными полномочиями, которыми наделяют их государства путем соглашения. В результате правосубъектность организаций оказывается не одинаковой.

Эти положения отмечаются и в литературе. С.А. Малинин, касаясь отличия правосубъектности организаций от правосубъектности государств, пишет: "Это отличие касается: а) источника (происхождения) правосубъектности; б) характера и содержания (объема) правосубъектности; в) способов прекращения правосубъектности"*(473).

Особенность правосубъектности организации - в ее тесной связи с государствами-членами. Обладая самостоятельной правосубъектностью, будучи "отделена" от государств-членов, организация тем не менее "остается тесно связанной с входящими в нее государствами". Организации отличаются не только от государств, но и друг от друга. "Они отличаются по юридической форме, функциям, полномочиям и структуре, обстоятельство, больше всего касающееся их компетенции заключать договоры"*(474).

Проблема участия организаций в договорах начала обсуждаться уже в самом начале процесса кодификации права договоров, что подтверждает связь двух ветвей права договоров*(475). Многообразие организаций, различия в их правовом статусе породили даже сомнения относительно возможности существования общего права международных организаций и кодификации соответствующего права договоров. Тем не менее кодификация была осуществлена. Она оказалась возможной в результате признания приоритета за правилами организации в отношении общих норм права договоров. Согласно Венским конвенциям их положения применяются к договорам с участием международных организаций "без ущерба для любых соответствующих правил данной организации" (ст. 5). Второе обстоятельство, позволившее осуществить кодификацию, заключается в том, что, будучи заключенными, договоры государств и организаций обладают многими общими чертами, позволяющими регулировать их едиными правилами. Как и государство, организация несет ответственность за действия своих органов и агентов. Это положение было подтверждено Консультативным заключением Международного Суда по делу о различиях относительно иммунитета от юридического процесса спецдокладчика Комиссии по правам человека от 29 апреля 1999 г.*(476)

Относительно правоспособности организаций участвовать в международных договорах Конвенция 1986 г. содержит следующее общее положение: "Правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами этой организации" (ст. 6). При первом взгляде на это положение может сложиться впечатление, будто общее международное право не имеет никакого отношения к правоспособности организаций, все решается правилами организации. Но это не так. Наличие в международном праве соответствующей нормы как раз и является юридической основой принципиальной возможности участия организаций в договорах. Что же касается правил организации, то ими определяются способность данной организации участвовать в договорах и ее объем. Иными словами, возможности участия организации в договорах определяются правилами организации. При этом у каждой организации свои, далеко не одинаковые правила. Но сама такая возможность является результатом ее признания международным правом.

Рассматриваемая норма не преследует цели стандартизации права, относящегося к способности организаций участвовать в договорах. Она исходит из признания автономии правового статуса каждой из них. Иными словами, признается принципиальная возможность организаций участвовать в международных договорах и вместе с тем индивидуальный характер такой возможности.

В ходе обсуждения Комиссией международного права проектов статей о праве договоров предлагалось по аналоги с внутренним правом государств использовать термин "внутреннее право международных организаций"*(477). Однако в первом случае внутреннее право противопоставляется международному как особая система. Этого нельзя сказать о праве организаций, которое носит международный характер. Оно регулирует международные отношения с участием государств и организаций. К внутреннему праву организаций можно отнести лишь правила, регулирующие ее отношения с должностными лицами, трудовое право ее служащих и некоторые другие*(478). Поэтому Комиссия отказалась от использования термина "внутреннее право организаций".

В основе правил организации лежит ее учредительный акт, т.е. международный договор, с помощью которого государства наделяют организацию соответствующей компетенцией. Учредительные акты далеко не всегда касаются вопросов международной правосубъектности организации. Однако постепенно соответствующие положения начинают появляться. В качестве примера можно привести одно из ранних положений такого рода, содержащееся в Соглашении о международной организации спутниковой связи ИНТЕЛСАТ 1971 г.: "ИНТЕЛСАТ обладает юридической правосубъектностью. Она пользуется в полной мере правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения своих целей, в том числе способностью: I) заключать соглашения с государствами или международными организациями..." (ст. IV)*(479). Из этого следует, что для определения правосубъектности, включая право на заключение международных соглашений, избран функциональный подход, в соответствии с которым правосубъектность определяется функциями организации. Такой подход получает все большее распространение.

Помимо учредительного акта к правилам организации относятся также принятые в соответствии с ним решения и резолюции, а также установившаяся практика организации.

Из этого видно, что к правилам отнесены не только юридически обязательные акты-"решения", но и "резолюции", юридической силой не обладающие. Главное, чтобы они соответствовали учредительному акту, являлись инструментами его реализации. Это же относится и к "установившейся практике", хотя прямо об этом и не сказано.

Под установившейся практикой обычно понимают правила, которые обрели юридическую силу в качестве обычных норм*(480). Но существует и иное мнение, которое не лишено оснований. Согласно этому мнению к таким правилам относятся и те, которые находятся на пути к обретению юридической силы. Объясняется это необходимостью не допускать необоснованного ограничения "конституционной автономии" каждой организации*(481).

Столь широкое определение правовых оснований участия международных организаций в договорах объясняется сравнительной новизной этого института, а также существенными различиями в их компетенции. Поэтому при определении компетенции организаций в области права договоров особое значение имеет соответствие компетенции установленным учредительным актом функциям.

Это положение было достаточно четко сформулировано Международным Судом относительно ООН: "В то время как государство обладает всей полнотой международных прав и обязанностей, признанных международным правом, права и обязанности такого образования, как Организация, зависят от ее целей и функций, как они определены или подразумеваются в ее учредительном акте и как они развиваются практикой"*(482).

При этом Суд весьма широко толкует возможности организации определять свои полномочия, вытекающие из уставных функций, во всяком случае, в отношении ООН: "...Когда Организация предпринимает действие, которое оправдывает мнение, что оно соответствует задаче осуществления одной из установленных целей Организации Объединенных Наций, тогда презюмируется, что такое действие не является действием ultra vires для Организации"*(483).

Анализ практики свидетельствует, что правила организации могут отличаться от норм общего международного права. Так, Соглашение об ИНТЕЛСАТ предусматривает институт "подписавшей стороны". Под этим понимается не только государство-участник, но и организация связи, назначенная участником, которая подписала Операционное соглашение и в отношении которой оно вступило в силу или применяется на временной основе (ст. 2)*(484).

Несмотря на различия в международной правосубъектности государств и организаций, заключаемые ими договоры обладают равной юридической силой. "По юридической силе, - подчеркивает С.А. Малинин, - они идентичны"*(485).

Особенно сложным с самого начала оказался вопрос об участии международных организаций в общих многосторонних договорах*(486). Государства весьма осторожно отнеслись к такому участию. В тех случаях, когда оно было необходимо, прибегали к довольно сложным конструкциям. Принятое в 1968 г. Соглашение о спасении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство, содержало следующее положение: термин "власти, осуществляющие запуск" относится к государству, ответственному за запуск, или когда международная межправительственная организация ответственна за запуск, к этой международной организации при условии, что "эта организация заявляет о принятии ею прав и обязанностей, предусмотренных в настоящем Соглашении, и что большинство государств-членов этой организации являются участниками настоящего Соглашения" и ряда других договоров о космосе (ст. 6).

Следовательно, не будучи стороной в Соглашении, организация должна принять вытекающие из него права и обязанности. В результате она не обладает рядом прав, присущих участникам. Более того, не всякая организация может претендовать даже на такой статус. Для этого необходимо, чтобы большинство ее членов участвовали в Соглашении. В этом видится стремление создать дополнительную гарантию выполнения организацией своих обязательств.

Последнее положение подтверждается заключенным в следующем 1967 г. Договором о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. В случае соответствующей деятельности международной организации "ответственность за выполнение настоящего Договора несут наряду с международной организацией также участвующие в ней государства - участники Договора"*(487). Аналогичное положение содержится в Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 г. (ст. 52).

И все же постепенно организации все чаще становятся участниками многосторонних конвенций по специальным вопросам. Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г. предусматривает: "Настоящая Конвенция открывается для подписания международными организациями и региональными организациями интеграционного или иного характера или присоединения к ней этих организаций при условии, что любая такая организация состоит из суверенных государств и обладает компетенцией в области ведения переговоров, заключения соглашений по вопросам, охватываемым настоящей Конвенцией" (ст. 18/а). Вместе с тем предусмотрено, что организация не располагает голосом в дополнение к голосам ее государств-членов (ст. 18/d). Последнее положение призвано не допустить дополнительного влияния со стороны государств-членов организации.

Что же касается общих многосторонних конвенций, формулирующих общие нормы международного права, то вопрос об участии в них организаций еще предстоит решить. Думается, что целесообразно допустить организации к участию и в таких договорах, поскольку на них распространяется действие такого рода норм. Участие организаций придаст договорам дополнительный авторитет.

В литературе встречается мнение, согласно которому заключение неправительственными организациями соглашений с межправительственными организациями является свидетельством признания за первыми частичной международной правосубъектности. Утверждают, что "неправительственные организации, не являясь субъектами международного права, могут обладать некоторыми чертами международной правовой субъектности, в том числе иметь определенные права и обязанности, установленные международно-правовыми нормами". В качестве примера приводится консультативный статус неправительственных организаций в ООН*(488). Приведенный случай предоставления международным правом определенных прав тем, кто не является его субъектами, далеко не единственный. Однако это едва ли дает основания вводить понятие частичной международной правосубъектности.

Кроме того, участие неправительственных организаций в деятельности ООН регулируется не международным правом, а резолюциями соответствующих органов. Аналогичное положение и с другими организациями. Особенно активно сотрудничает с неправительственными организациями ЮНЕСКО. С многими из них заключены соглашения. Заключение таких соглашений регламентируется "Директивами об отношениях с международными неправительственными и полуправительственными организациями"*(489). Как видим, действие соглашений с неправительственными организациями регулируется не международно-правовыми актами, а внутренними актами организаций. Такие акты не могут наделять неправительственные организации даже частичной правосубъектностью. Что же касается заключаемых ими соглашений, то коль скоро они не подпадают под действие права договоров, то не могут рассматриваться как международно-правовые договоры.