Глава 5. Государства

 1. Административно-территориальные единицы государств                  

 2. Конфедерации и федерации                                            

 3. Федеральная оговорка                                                

Государство, будучи основным субъектом международного права, является и основным субъектом права договоров. Оно обладает высшей и универсальной правовой властью - суверенитетом*(368). В силу своего суверенитета государства создают международное право, определяют его содержание и обеспечивают соблюдение. Иными словами, государство является первоначальным субъектом международного права. Отражая реальное положение, международное право закрепляет основные права и обязанности государств, которыми не обладают и не могут обладать иные образования.

Стороной в договоре является государство в целом, а не его подразделения или органы. В Федеральном законе о международных договорах РФ говорится, что Закон применяется в отношении международных договоров Российской Федерации - межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера (ст. 1.2). Разъясняются эти понятия следующим образом: межгосударственные договоры - договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные - от имени Правительства РФ, договоры межведомственного характера - от имени федеральных органов исполнительной власти (ст. 3.2).

Эти понятия отражают присущую договорной практике юридическую неточность. Во всех случаях договоры заключаются между государствами, и, следовательно, должны заключаться от их имени соответствующими органами. Однако в целях удобства в практике используются условные формулировки. Так, Российско-французское соглашение о воздушном сообщении носит следующее официальное наименование: "Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о воздушном сообщении".

Более того, в преамбуле говорится, что эти правительства именуются "Договаривающимися Сторонами" и являются "участниками Конвенции о международной гражданской авиации". Все это явно расходится с определениями, содержащимися в Венской конвенции о праве международных договоров. Тем не менее такова практика.

Несмотря на то что сторонами во всех договорах являются государства, уровень его представительства не лишен юридического значения. Во взаимоотношениях одних и тех же сторон договору на высшем уровне должны соответствовать все иные договоры, договору на уровне правительств - договоры межведомственного характера. Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор по своей юридической силе не уступает межгосударственному. Различный уровень представительства при заключении договора может иметь существенные последствия во внутреннем праве государств*(369).

В силу своего суверенитета государство вправе участвовать в любых договорах, разумеется, в рамках международного права. Большинство договоров заключается государствами. Договорной практике государств принадлежит первостепенная роль в развитии права договоров.

Государство, находящееся в процессе становления, может заключать договоры с момента обретения суверенной власти, способной быть носителем прав и обязанностей по международному праву.

1. Административно-территориальные единицы государств

Международные связи административно-территориальных единиц разных государств именуют трансграничными связями. Они получают все большее развитие в силу интернационализации жизни общества. Явление закономерное, поскольку высокоразвитые международные связи общества уже не могут поддерживаться только в централизованном порядке. Чрезвычайно важно, чтобы развитие таких связей не вело к разрушению сложившихся государств, что особенно существенно для многонациональных государств.

Показательна в этом плане Московская декларация России и Индии о защите интересов многонациональных государств 1994 г.*(370) Декларация подчеркивает, что "на крупных многонациональных государствах лежит особая ответственность за судьбы сотен миллионов людей". И далее: "Россия и Индия уверены, что успешное развитие многонациональных государств содействует упрочению международного мира и стабильности"*(371).

Новые условия породили нигилистические настроения в отношении правосубъектности государства. Известный американский юрист-международник Т. Франк пишет: "Может показаться странным, но международная система, признавая статус, голос и блага лишь за теми этническими и племенными общностями, которые достигли государственности, поощряет активный сепаратистский национализм"*(372). Следует, однако, сказать, что сепаратизм и национализм стимулируются не международной системой, а соответствующей общественно-политической системой государств, которая не обеспечивает законных прав и интересов национальных меньшинств. Необходимо также учитывать, что чем более крупным и единым является государство, тем больше его возможности обеспечить интересы своего населения, включая меньшинства.

Иная нигилистическая концепция состоит в том, что интеграция в ЕС будто бы ставит под вопрос роль национальных государств как основных единиц международного сообщества. Постоянный представитель Японии при ООН Х. Овада утверждает, что "меньшие местные общины с более легко ощутимыми и легче определяемыми общими интересами стали претендовать на законную автономию, независимость в противовес претензии существующих национальных государств на примат суверенитета и территориальной целостности"*(373).

Как видим, ставится под вопрос как роль государств, так и значение таких принципов международного права, как уважение суверенитета и территориальной целостности. Между тем, по широкому убеждению, нашедшему отражение во многих документах ООН, именно государствам принадлежит главная роль в поддержании международного порядка, мира и безопасности. Никакие местные общины на это не способны. Поэтому следует не противопоставлять общины государству, а оптимально определить их роль в поддержании международных связей.

Эти положения подчеркиваются и Советом Европы, уделяющим большое внимание трансграничному сотрудничеству. В Венской декларации 1993 г. говорится: "Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства"*(374).

Новые условия побудили государства расширить компетенцию административно-территориальных подразделений. На основании Римской конвенции о трансграничном сотрудничестве в ст. 16 Конституции Австрии в 1998 г. была внесена поправка, согласно которой земли наделялись правом в пределах своей компетенции заключать межгосударственные договоры с соседними государствами или их подразделениями.

Правда, практическое значение этой поправки невелико. Австрийский юрист Ф. Штаудигль пишет, что такая "компетенция земель заключать международные договоры благодаря праву Союза участвовать, наблюдать и контролировать оказалась настолько ограниченной, что у земель было немного возможностей ею воспользоваться"*(375).

В 1992 г. в Конституцию Австрии была внесена еще одна поправка. Статья 10 была дополнена п. 4 и 5, согласно которым Союз должен безотлагательно доводить до сведения земель и своевременно выяснять их мнение относительно предстоящих мероприятий в рамках европейской интеграции, которые затрагивают компетенцию земель или представляют для них интерес. Как видим, интеграционные процессы оказывают влияние на конституционное право, которое расширяет возможности частей государства влиять на транснациональные связи.

Серьезное значение для субъектов Российской Федерации и для самой Федерации имеют связи с пограничными областями соседних государств. Восстановление и развитие этих связей имеет существенное значение для заинтересованных стран.

В феврале 2001 г. Правительство РФ утвердило "Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации". С рядом соседних государств были заключены межгосударственные соглашения о развитии приграничных связей. В январе 2003 г. Госсовет РФ обсудил вопрос об активизации пограничного сотрудничества, а также о роли субъектов во внешней политике в целом. Были отмечены достижения субъектов в пограничном сотрудничестве. Определили, что федеральный центр должен поддерживать инициативы регионов в вопросах международной деятельности. Одновременно отмечалось, что имевшаяся в прошлом практика прямых соглашений субъектов с иностранными государствами выходила за рамки компетенции субъектов, установленной Конституцией*(376).

Большое значение трансграничному сотрудничеству придает Совет Европы. В Венской декларации 1993 г. говорится: "Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства"*(377).

Поддерживая транснациональные связи, подразделения государства, естественно, заключают соглашения. Такие соглашения не являются международными договорами. В основном они регулируются внутренним правом государств, а также заключаемыми по этому вопросу договорами государств*(378). В Договоре между Россией и Францией 1992 г. говорится, что стороны будут "поощрять связи между административно-территориальными единицами: в соответствии с целями настоящего Договора" (ст. 20).

На рассматриваемые соглашения распространяется действие и некоторых норм международного права*(379). При отсутствии во внутреннем праве соответствующих норм возможно применение по аналогии некоторых положений права договоров.

Правовое регулирование развитых трансграничных связей - дело новое и непростое, возникает немало трудностей, что отмечается юристами*(380). Пишут о "перфорированном суверенитете" и т.п.*(381). Тем не менее государства постепенно решают проблему на основе уважения суверенитета и территориальной целостности.

В целом правовой статус таких соглашений нельзя считать достаточно определенным. Уже упоминавшийся Ф. Штаудигль замечает: "Поскольку такого рода договоры не подчинены недвусмысленно международному праву и не отнесены к исключительной сфере частного права, то их нормативная природа относится к "серой зоне"*(382).

В нашей стране трансграничные связи привлекли к себе внимание в конце XX в. На начало 2003 г. было заключено более 2 тыс. соглашений о межрегиональном и приграничном сотрудничестве. В феврале 2001 г. Правительство РФ утвердило "Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации". С рядом соседних государств были заключены межгосударственные соглашения о развитии приграничных связей.

В июле 2002 г. Россия ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Конвенция предусматривает сотрудничество между "приграничными сообществами" или "еврорегионами", которые охватывают несколько административно-территориальных единиц соседних государств. Сотрудничество в таком масштабе имеет свои преимущества, оно получило значительное развитие в Европе, где на начало 2003 г. существовало 75 еврорегионов. Началась работа по созданию таких регионов с участием областей Белоруссии, России и Украины. Регулируются рассматриваемые связи правом соответствующих государств, заключаемыми ими международными договорами и соответствующими им соглашениями приграничных областей.

2. Конфедерации и федерации

В прошлом не раз возникал вопрос о правосубъектности конфедерации. Образование конфедераций остается возможным и в наше время. Так, не исключено из повестки дня предложение о решении корейского вопроса путем создания конфедерации*(383). Обсуждается и вопрос о создании общеевропейской конфедерации*(384).

Под конфедерацией понимается договорное объединение суверенных государств для проведения общей политики по согласованному кругу внутренних и внешних проблем. Поскольку государства-члены сохраняют суверенитет, постольку они вправе самостоятельно участвовать в международных договорах в той мере, в какой они не противоречат договору о конфедерации.

Что же касается самой конфедерации, то ее образование не означает создание нового субъекта международного права. Однако, как свидетельствует практика, государства-члены обычно наделяют конфедерацию определенными правами для международного представительства своих общих интересов. В результате она получает возможность выступать стороной в международных договорах в пределах предоставленных ей полномочий. В таких случаях договоры обязывают как конфедерацию, так и каждого из ее членов.

Федерация в качестве общего правила является единым субъектом международного права*(385). В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. в качестве общего положения устанавливалось: "Федеральное государство составляет только одно лицо перед международным правом" (ст. 2). Этот факт примечателен тем, что многие из американских государств являются федерациями.

Известны довольно редкие случаи, когда федеральные конституции предусматривают ограниченную возможность участия субъектов в международных соглашениях. Конституции Швейцарии, ФРГ, Канады и США допускают участие субъектов в некоторых видах международных соглашений.

В швейцарской федерации, официально именуемой конфедерацией, кантоны считаются суверенными. Кантоны вправе заключать соглашения с иностранными государствами по вопросам, касающимся публичного хозяйства, местных пограничных отношений и полиции*(386). При этом указывается, что по таким вопросам кантоны могут "входить в непосредственные отношения с низшими властями и чиновниками иностранных государств" (ст. 10 Конституции). Как видим, имеются в виду не межгосударственные договоры, а соглашения о взаимодействии с местными властями соседних государств. Сказанное подтверждается и практикой. Только Швейцарский Союз в целом выступает стороной в международных договорах.

Основной закон ФРГ установил, что ведение отношений с иностранными государствами принадлежит Федерации*(387). При заключении договора, затрагивающего особое положение какой-либо земли, она должна быть своевременно заслушана (ст. 32). Одновременно предусмотрена возможность заключения землями соглашений с иностранными государствами в пределах законодательной компетенции земель. Более того, заключение таких соглашений возможно лишь с согласия федерального правительства.

Согласно конституционному праву Канады международные договоры заключаются от имени Федерации*(388). Права провинций в области внешних сношений ограничены. Вопросы их участия во внешних связях решаются не столько юридически, сколько политически. Или, как писал юридический советник канадского ведомства иностранных дел А. Готлиб, заключение договоров характеризуется неформальным и прагматическим подходом*(389). Такой подход наряду с позитивными моментами порождает и конфликтные ситуации. Так, в 1966 г. провинция Квебек заключила с Францией соглашение о культурном сотрудничестве. В январе 1968 г. Габон пригласил Квебек на межправительственную конференцию франкоязычных стран. В ответ Канада приостановила дипломатические отношения с Габоном. В апреле того же года министр образования провинции Квебек Ж.-Г. Кардинал отправился на аналогичную конференцию в Париж, заявив, что будет представлять Квебек и никого другого. Правительство Канады предложило, чтобы Кардинал считался представителем государства в целом. Но он отверг это предложение. После этого правительство Канады заявило, что только оно должно поддерживать отношения с суверенными государствами*(390).

Согласно Конституции США ни один штат не может участвовать в международных договорах. Тем не менее штат может заключать "соглашение или договорный акт (compact)" с иностранным государством с согласия Конгресса (ст. I.10). Чем отличаются такого рода акты от договоров, не определяется. В комментарии к кодификации права внешних сношений США, осуществленной Американским институтом права, говорится, что в таких случаях решение будет носить политический характер*(391).

Правовой статус такого рода соглашений не ясен. В принципе с разрешения центральной власти даже административно-территориальное подразделение унитарного государства может заключить международное соглашение. Но в таком случае оно выступит как представитель государства в целом.

Практике известно всего лишь несколько случаев заключения штатами такого рода соглашений. В 1934, 1956 и 1957 гг. штат Нью-Йорк заключил соглашения с правительством Канады об обслуживании "Моста мира" через Ниагару. На этом основании видные американские юристы считают, что полномочия штатов на заключение соглашений с иностранными государствами с согласия Конгресса больше не действуют*(392).

Известны редкие случаи заключения американскими штатами соглашений с административными единицами других государств. В качестве примера можно указать на соглашение между штатом Нью-Йорк и провинцией Квебек о кислотных осадках 1982 г.*(393) Оно не предусматривало регистрации в ООН. В общем, его едва ли можно отнести к категории международных договоров.

Верховный Суд США неоднократно подтверждал, что только федеральные власти осуществляют внешние сношения. Еще в 1793 г. судья Джей по делу "Чисхолм против Джорджии" заявил: "...С учетом качества государства и его возможностей Соединенные Штаты несут ответственность перед иностранными государствами за поведение каждого штата в соответствии с законами наций и за выполнение международных договоров..."*(394) Соответствующие решения принимались Верховным Судом и в дальнейшем*(395).

Все это, однако, не означает отказа штатов так или иначе вмешиваться во внешнюю политику. В результате изучения вопроса Л. Генкин пришел к выводу о том, что, хотя "язык, дух и история Конституции отрицают право штатов участвовать во внешних делах: штаты в разной форме постоянно посягают на внешние сношения США"*(396). Так, 23 штата издали законы, ограничивавшие возможности корпоративных инвестиций в Южной Африке в период режима апартеида*(397). Аналогичные действия предпринимались и в дальнейшем. Ни в одном случае Верховный Суд не признал их законными. Проанализировав соответствующую практику, У. Уоллес в завершение поставил риторический вопрос: "Должны ли граждане иметь возможность сказать слово в отношении внешней политики на местном уровне, особенно когда федеральное правительство отказывается или не может действовать?" По мнению автора, "штаты могут продолжать выражать свои политические предпочтения, правда, в более сдержанной и общей форме"*(398).

Таким образом, практика указанных федераций свидетельствует, что небольшое количество заключаемых их субъектами международных соглашений касаются чисто местных вопросов и не затрагивают межгосударственные отношения.

Уникальной федерацией в рассматриваемом плане был Союз ССР, субъекты которого - союзные республики согласно Конституции были суверенными государствами и имели право заключать международные договоры с иностранными государствами. Статусу союзных республик было посвящено большое количество литературы, как отечественной, так и зарубежной*(399).

Основная причина, побудившая СССР поставить вопрос о международной правосубъектности союзных республик, носила внешнеполитический характер. СССР внес решающий вклад в победу антигитлеровской коалиции. Между тем в ходе подготовки проекта Устава Организации Безопасности стало ясно, что абсолютному большинству контролируемых западными державами голосов он сможет противопоставить лишь один голос. Невольно вспомнился опыт Лиги Наций, из которой СССР был исключен после начала войны против Финляндии. Поэтому на разрабатывавшей проект устава Конференции в Думбартон-Оксе в 1944 г. СССР настаивал на том, чтобы все союзные республики стали первоначальными членами организации. С учетом жесткой позиции западных держав СССР пошел на уступки, и на Конференции в Ялте в 1945 г. с большим трудом удалось добиться согласия США и Англии на участие лишь двух союзных республик, наиболее пострадавших в ходе войны, - Украины и Белоруссии в будущей организации. Замечу, что в годы холодной войны не раз предпринимались попытки исключить эти республики из ООН*(400).

В западной литературе результаты этого решения были оценены по-разному. Одни утверждали, что решение носит чисто политический характер и не означает признания суверенности союзных республик*(401). Другие писали о "частичных" субъектах международного права*(402). Но были и такие, которые признавали наличие достаточных юридических оснований для участия союзных республик в международных отношениях*(403).

Конституция СССР 1978 г. подтвердила, что союзная республика является суверенным государством (ст. 76). Она имеет право "вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций" (ст. 80). Что касается Союза, то к его компетенции было отнесено представительство СССР в международных отношениях; связи СССР с иностранными государствами и международными организациями; установление общего порядка и координация отношений союзных республик с иностранными государствами и международными организациями; внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической деятельности на основе государственной монополии (ст. 73.10).

Юридически Конституция создала условия для установления международной правосубъектности республик, предусмотрев небывало широкие для федераций права субъектов. Однако, как видно из приведенных положений, суверенитет республик в области международных отношений был ограничен компетенцией Союза, в частности, законодательство не только Союза, но и республик устанавливало приоритет договоров Союза в отношении законов республик. В качестве примера можно указать на ст. 572 ГК УССР. Будучи министром юстиции СССР, В.Ф. Яковлев заявил: "...В любом случае не должно быть несоответствия республиканского законодательства международным обязательствам СССР"*(404).

Отечественным теоретикам так и не удалось решить проблему совмещения суверенитета республик и Союза. Правосубъектность союзных республик не была реализована. Даже признание правосубъектности БССР и УССР - членов ООН - носило ограниченный характер. Все это свидетельствует о том, что и в исключительных условиях субъекты федерации могут обладать лишь ограниченной правоспособностью в области международных договорных отношений.

В последние годы существования Союза ССР предпринимались значительные усилия в целях развития прямых связей республик с административными единицами других государств, как федеративных, так и унитарных. Для этого СССР заключил ряд договоров с иностранными государствами*(405). Предусматривалось также развитие договорных отношений Союза с республиками и последних друг с другом*(406).

Как в Комиссии международного права, так и на Венской конференции по праву договоров вопрос о возможности участия в договорах субъектов федерации обсуждался довольно обстоятельно. Комиссия благодаря в значительной мере активности советского юриста Г.И. Тункина предложила следующее положение: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы" (ст. 5.2).

При первом обсуждении на Венской конференции это положение было одобрено 46 голосами. 39 делегаций проголосовали "против", 8 - воздержались. В числе делегаций, голосовавших "против", были представители и федеративных государств (Австралия, Индия, Канада, США и др). Делегации СССР, Белоруссии и Украины, естественно, голосовали "за". Любопытен следующий факт - ФРГ голосовала "против", Швейцария - "за".

Представляет интерес аргументация противников рассматриваемого положения. Наиболее обстоятельно она была изложена в выступлении представителя Австралии. Он отметил, что способность Украины и Белоруссии заключать договоры никогда не подвергалась сомнению после того, как они стали членами ООН. Следовательно, положение охватывает лишь исключительные случаи. Снятие положения будет способствовать уяснению роли и ответственности федеральных властей. Представитель США говорил о многообразии федераций и заявил, что принятие рассматриваемого положения породит трудности для федеральных государств*(407).

Из сказанного видно, что в принципе возможность признания права на участие в международных договорах за субъектами федерации не исключается, разумеется, в соответствии с федеральной конституцией. Но такая возможность рассматривается как исключительный случай. Общее правило: федерация - такой же субъект международного права, как и унитарное государство.

Сказанное издавна подтверждается арбитражной практикой. Первым, очевидно, было арбитражное решение еще XIX в. по делу "Монтихо"*(408). В 20-е гг. прошлого века франко-мексиканская комиссия по взаимным претензиям в решении по делу "Пелла" подтвердила "принцип международной ответственности федеративного государства за все действия его отдельных штатов, которые дают повод к претензиям со стороны иностранного государства". При этом было особо отмечено, что эту ответственность "нельзя отрицать, даже если федеральная конституция лишает центральное правительство права контроля за действиями или права требовать от них, чтобы их поведение соответствовало нормам международного права"*(409).

Приведенных положений придерживается и Международный Суд ООН. В решении по делу немецких граждан, осужденных и казненных в США без официального уведомления консульства ФРГ, Суд определил: "...Международная ответственность государства возникает в результате действий в этом государстве компетентных органов и властей, каковы бы они ни были..." Несмотря на то что принятие требуемых Судом мер относится к юрисдикции губернатора штата Аризона, губернатор "обязан действовать в соответствии с международными обязательствами Соединенных Штатов"*(410).

Конституция РФ отнесла международные договоры к ведению Федерации (ст. 71), их выполнение - к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72). Отсутствие у субъектов права участия в международных договорах было подтверждено Конституционным Судом РФ в 2000 г. Однако это вовсе не означает отстранения субъектов от участия в договорном процессе и от осуществления международных связей.

В этой связи отмечу, что немалое число отечественных специалистов подчеркивают значение развития международных связей субъектов для обеспечения интересов Федерации. В аналитическом докладе, подготовленном группой известных специалистов, говорится, что международная деятельность России "должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими регионами"*(411).

В апреле 2003 г. при МИД РФ был создан Совет глав субъектов РФ и утверждено положение о нем*(412). Совет является совещательным органом, "содействующим повышению эффективности участия регионов в обеспечении внешних интересов Российской Федерации". К основным задачам Совета отнесено содействие разработке предложений по реализации внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии РФ, а также усиление взаимодействия всех ветвей и уровней власти. Решение этих задач, естественно, не может не сказываться и на договорных отношениях России.

Федеральный закон о международных договорах РФ предусматривает участие субъектов в процессе заключения договоров, затрагивающих их полномочия (ст. 4). Выделяются два вида таких договоров. Во-первых, договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов. Во-вторых, договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Федерации и субъектов.

Договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен без согласования с его органами власти. Основные положения или проект договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. Полученные предложения и замечания рассматриваются при подготовке проекта договора.

В сочетании с п. 5 ст. 9, п. 1 ст. 36 и п. 5 ст. 37 Закона, предусматривающими представление предложений о заключении, прекращении или приостановлении действия договоров РФ по согласованию, в том числе и с органами власти субъектов Федерации, это означает, что все непосредственно затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения, прекращения и приостановления действия договоров РФ могут решаться лишь по согласованию с ним.

При заключении Федерацией договора, предусматривающего сотрудничество по предметам совместного ведения (культура, спорт, здравоохранение, охрана природы и т.д.), но не затрагивающего непосредственно интересы конкретного субъекта, согласование не является обязательным.

Закон не определяет, с какими конкретно органами власти субъектов производится согласование проектов договоров. Такие органы определяются самим субъектом. Поэтому ст. 4 устанавливает, что согласование осуществляется с органами государственной власти заинтересованного субъекта, на которые возложены соответствующие функции, либо что проект договора или его основные положения направляются таким органам.

При согласовании органы власти заинтересованного субъекта уведомляются федеральными ведомствами о предельных сроках направления предложений (не менее двух недель). Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению федеральным ведомством предложения о заключении договора. Такой порядок призван препятствовать бесконечному затягиванию заключения договора. Вместе с тем в подобных случаях принимающий решение о подписании договора орган может исключить или изменить положения договора, затрагивающие полномочия субъекта, а также направить проект договора на согласование органам власти заинтересованного субъекта или возвратить соответствующие документы ведомству с требованием обеспечить согласование.

Все это призвано стимулировать федеральные ведомства и органы власти субъектов к разработке проектов, отвечающих интересам как Федерации, так и ее субъектов. Что же касается компетенции субъектов Федерации в области прямых международных связей и их правового регулирования, то эти вопросы были урегулированы специальным Федеральным законом 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". В 2003 г. был принят новый Федеральный закон, заменивший Закон 1999 г., - "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"*(413).

Как и прежний Закон, новый Закон подтвердил, что субъекты РФ в пределах своей компетенции имеют право "проводить переговоры и заключать соглашения об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств" (ст. 8/1). Закон закрепил также практику заключения соглашений субъектов РФ с органами государственной власти иностранных государств. Так, в октябре 2003 г. глава Правительства РФ подписал распоряжение о принятии предложения правительства Вологодской области, согласованное с МИД, Минюстом и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, о заключении соглашения между правительством Вологодской области и Министерством экономики Республики Молдова о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технологической, гуманитарной и культурной областях. В Законе говорится о праве субъектов РФ заключать соглашения о внешнеэкономических связях с органами государственной власти иностранных государств "с согласия Правительства Российской Федерации".

Соглашения субъектов РФ с подразделениями других государств не являются международно-правовыми договорами. Их действие регулируется не правом международных договоров, а внутренним правом соответствующих государств и заключенными между ними договорами. При отсутствии во внутреннем праве соответствующих норм возможно применение по аналогии некоторых положений права договоров.

Это же относится и к соглашениям с органами государственной власти иностранных государств. Об этом свидетельствует уже то, что положение о них помещено в том же пункте Закона, что и положения о подразделениях иностранных государств. Регулируют не международные отношения, а "внешнеэкономические связи". Далее они заключаются не по уполномочию, а "с согласия" правительства. Наконец, речь идет о соглашении не с правительством, а с органом государственной власти иностранного государства.

Эти моменты, относящиеся к внешнеэкономическим соглашениям, имеют общее значение. Они распространяются на соглашения субъектов РФ и в других областях. Так, в упомянутом ранее соглашении между правительством Вологодской области и Министерством экономики Республики Молдова речь идет о сотрудничестве не только в торгово-экономической, но также в научно-технологической, гуманитарной и культурной областях.

Следует отметить неточность встречающегося в практике высших судов федераций положения о прямом применении к соглашениям между субъектами федераций норм международного права. Так, в решении Конституционного Суда ФРГ от 31 июля 1973 г. говорилось, что даже в федеральном союзе отношения между государствами-членами при отсутствии федеральной конституционной регламентации регулируются нормами международного права. Поскольку такого рода отношения являются внутригосударственными, постольку нормы международного права применимы к ним лишь по аналогии. Судебной практике федеративных государств такие случаи известны, например, при определении границы между субъектами по аналогии применялись соответствующие нормы международного права.

3. Федеральная оговорка

Принимая во внимание, что международные конвенции стали все более основательно затрагивать внутреннее право государств, некоторые федерации стали добиваться включения в конвенции специальных постановлений, учитывающих особенности их государственного устройства, которые получили название "федеральная оговорка"*(414). Такая оговорка позволяет смягчить коллизию конвенционного и внутреннего права федераций в наиболее сложных случаях, представляя определенный компромисс. Оговорка дает возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь те положения, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов федерации.

В качестве примера соответствующих договорных постановлений можно привести ст. 34 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.: "К государствам - сторонам настоящей Конвенции, имеющим федеральное устройство, относятся следующие положения:

а) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых является предметом законодательной деятельности центральной или федеральной законодательной власти, обязательства федерального или центрального правительства будут теми же, что и обязательства государств-участников, не являющихся федеративными государствами;

б) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых является предметом законодательной деятельности каждого из штатов, стран, провинций, кантонов, которые в соответствии с системой федерации не обязаны принимать законодательных мер, федеральное правительство доводит указанные положения до сведения компетентных властей штатов, стран, провинций и кантонов с целью их принятия"*(415).

Идея "федеральной оговорки" возникла в США, по соображениям в основном внутриполитического порядка, в 1915 г. в связи с разработкой Устава Международной организации труда и нашла отражение в Уставе МОТ и ее Конвенции*(416). США ссылались на то, что вопросы, которыми предстоит заниматься МОТ, относятся в основном к компетенции штатов. В дальнейшем федеральная оговорка стала включаться в многосторонние конвенции в основном по правам человека (Конвенция относительно статуса беженцев 1951 г., ст. 41; Конвенция об ограничении случаев без гражданства 1961 г., ст. 37).

Порой оговорка используется Соединенными Штатами и при заключении двусторонних договоров. Так, некоторые торговые договоры США, предусматривающие взаимное предоставление национального режима, содержат постановления о том, что если тот или иной штат не предоставит такого режима гражданам другой стороны, то граждане, в нем проживающие, и зарегистрированные в нем компании не будут пользоваться на территории другой стороны национальным режимом*(417).

Подобное положение носит явно дискриминационный характер. Оно дает США возможность исключить для другой стороны пользование национальным режимом на любой наиболее интересующей ее части территории. Другая сторона таким правом не обладает.

Как видим, федеральная оговорка создает определенные привилегии для федеративных государств, давая им возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь те его части, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов федерации. В кодификации Американского института права говорится, что оговорка дает возможность "сделать обязательства федерального государства по международному соглашению менее обременительными, чем у унитарных государств, участвующих в соглашении"*(418).

В общем, федеральная оговорка противоречит принципам международного права. Она обоснованно подвергается критике ученых*(419). Что же касается правительств, то они добиваются невключения в многосторонние договоры федеральных оговорок. Показательны в этом плане такие договоры, как Пакт о гражданских и политических правах (ст. 50) и Пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 28).

Конституционное право большинства федераций обязывает субъекты принимать все необходимые меры для осуществления международных договоров федерации. В ст. 253 Конституции Индии говорится: "Независимо от предшествующих положений настоящей Главы Парламент имеет право издать любой закон в отношении всей или любой части территории Индии в связи с выполнением любого договора, соглашения или конвенции с любой страной или странами..." Такое положение вполне естественно, так как в противном случае федерация не могла бы гарантировать выполнение договора в той части, в которой это зависело от ее субъектов. Следует отметить, что в данном случаем мы имеем дело с интересным явлением. Международный договор оказывает влияние на распределение компетенции, установленное конституцией.