Глава 3. Неправительственные организации

Характерной чертой современной международной жизни является растущее участие в ней все большего числа неправительственных организаций. Речь идет о политических партиях, профсоюзах, научных, спортивных, религиозных и иных общественных организациях. Большую роль играют различного рода финансовые и производственные объединения. Деятельность такого рода организаций оказывает большое влияние на международную жизнь, включая межгосударственные отношения. Значение этой деятельности довольно высоко оценивается специалистами. Будучи заместителем Генерального секретаря ООН, В.Ф. Петровский заявил, что "речь идет о формировании новой системы отношений в глобальном масштабе"*(312). Регулируется рассматриваемая деятельность внутренним правом государств, а также заключаемыми неправительственными организациями соглашениями, которые также подчинены внутреннему праву государств.

Нередки случаи, когда соглашения между неправительственными организациями регулируют отношения, имеющие государственное значение. Такого рода соглашения нередко встречались в практике нашей страны, особенно в первый период существования советской власти*(313). Встречались они и в дальнейшем. В феврале 1958 г. между Центросоюзом СССР и Английским кооперативным оптовым обществом был заключен контракт о товарообмене*(314). Неоднократно между кооперативными центрами СССР и других стран заключались долгосрочные соглашения о товарообороте*(315).

При помощи соглашений между неправительственными организациями решаются не терпящие отлагательства вопросы между государствами, официальные отношения которых не урегулированы. В апреле 1955 г. между Китайской ассоциацией рыболовного промысла и Японской ассоциацией содействия рыболовному промыслу Японии и Китая было подписано соглашение о рыболовном промысле. Соглашение регулировало отношения двух стран в области рыбной ловли, связанные с осуществлением государственной власти. В мае 1956 г. те же организации подписали протокол о продлении срока действия соглашения*(316).

В конце 1959 г. между обществами Красного Креста КНДР и Японии было подписано соглашение о репатриации корейских граждан. На основе соглашения были репатриированы без малого 100 тыс. человек. Корейская сторона не раз заявляла, что соглашение не может быть прекращено в одностороннем порядке*(317).

Как видим, такого рода соглашения могут в той или иной мере выполнять функции межправительственных соглашений. Известны случаи, когда соглашения между неправительственными организациями мало чем отличаются от межправительственных соглашений. В конце 1980 г. было подписано новое соглашение между Тайваньским координационным советом по делам Северной Америки и американским Институтом по Тайваню. Обе организации были созданы для представительства интересов своих стран после нормализации отношений между США и КНР. По соглашению сотрудники организаций были наделены дипломатическими привилегиями. Агентство "Синьхуа" квалифицировало соглашение как нарушение соглашения об установлении дипломатических отношений между США и КНР*(318).

Учитывая значение рассматриваемых соглашений, они заключаются при той или иной форме согласия правительств. Упомянутое соглашение о репатриации корейских граждан было предварительно санкционировано правительствами заинтересованных стран*(319). Американо-тайваньское соглашение было целиком инициировано правительствами.

В мае 1956 г. было заключено торговое соглашение между Китайским комитетом содействия развитию международной торговли и Японской ассоциацией содействия международной торговле. Выступая в комиссии нижней палаты японского парламента, премьер-министр заявил, что он выполнит свое обещание помочь осуществлению японско-китайского торгового соглашения. Торгпредства сторон получили по соглашению право пользоваться дипломатическими привилегиями*(320).

В некоторых случаях правительства официально принимают к сведению соглашение. В результате при всех условиях правительства не могут препятствовать их осуществлению. Соглашения государств с неправительственными организациями хорошо известны международной практике*(321). Порой их именуют "диагональными", поскольку одна из сторон в них не является субъектом международного права.

В международной практике широко используется термин "договоренности". Анализ практики свидетельствует, что этим термином обозначают в одних случаях дополнительные к основным договорам соглашения, а в других - соглашения, не обладающие юридически обязательной силой. Этот вопрос был рассмотрен Г.И. Тункиным, который, в частности, отметил, что воли государств "могут быть направлены и на создание юридически необязательных норм". Такие нормы мы условно называем международными договоренностями. Такие договоренности содержатся обычно в совместных коммюнике, заявлениях, декларациях.

Во избежание путаницы было бы желательно использовать термин "договоренности" для обозначения только неправовых соглашений. Практике известны так называемые личные соглашения между руководителями государств. Они ведут свою историю от абсолютных монархов, которые рассматривали заключаемые ими договоры личными соглашениями. Особенно долго придерживалось этого взгляда Московское государство. Он, в частности, отстаивался московскими дипломатами в ходе переговоров со Швецией в 1561 г.*(322)

"Личные соглашения" не являются международно-правовыми актами и налагают лишь морально-политические обязательства на лиц, их заключивших. Обычно такие соглашения не касаются важных политических вопросов. Несмотря на "личный" характер, они тем не менее касаются межгосударственных отношений. Считается, что с уходом заключивших "личные соглашения" лиц с занимаемого поста соглашение утрачивает силу. Поскольку, однако, такого рода соглашения регулируют все же не столько "личные", сколько межгосударственные отношения, то пришедший на смену государственный деятель не может их игнорировать.

Для того чтобы "личное соглашение" сохранило силу для нового руководителя, как правило, требуется его подтверждение. В послании Председателя Совета Министров СССР, направленном новому британскому Премьер-министру в феврале 1957 г., говорилось: "Само собой разумеется, что достигнутая в свое время договоренность с Вашим предшественником сэром Антони Иденом о визите в Москву Премьер-министра Великобритании остается в силе, и мы приветствовали бы Ваш приезд в Москву в мае этого года"*(323).

Мнение госдепартамента США относительно этого соглашения было сформулировано следующим образом: "Договоренность (understanding) не является формальным, юридически обязательным соглашением. Это, скорее, политическое урегулирование между Соединенными Штатами и Советским Союзом относительно Кубы"*(324). Некоторые политические деятели США вообще отрицали наличие обязательной силы у упомянутого соглашения*(325).

Особенно активно "личные соглашения" используются американскими президентами, что в определенной мере объясняется спецификой их конституционных полномочий. При этом порой такие соглашения касаются весьма важных вопросов. В связи с подписанием Парижских соглашений между США и ДРВ в 1972 г. Президент Никсон и Президент Южного Вьетнама Тиеу обменялись секретными письмами. В письме американского Президента говорилось: "Я повторяю свое личное заверение Вам, что Соединенные Штаты будут реагировать очень активно и быстро на любое нарушение соглашения" и "если Вы решите, я верю в это, идти с нами, то Вы можете располагать моим заверением/гарантией/ в продолжении помощи в период после урегулирования и в том, что мы ответим в полную силу, если бы урегулирование было нарушено Северным Вьетнамом"*(326). Нередко весьма сложно провести различие между "исполнительными соглашениями" Президента США и его личными обязательствами*(327).

Известны случаи, когда некоторые юристы пытались подорвать авторитет тех или иных международных договоров, квалифицируя их как "личные соглашения" руководителей. Такие попытки предпринимались даже в отношении такого важного договора, как Ялтинское соглашение по вопросам Дальнего Востока 1945 г. Видный американский юрист Г. Бригс утверждал, что это соглашение может рассматриваться "как личное соглашение трех руководителей"*(328). Как известно, Ялтинское соглашение рассматривалось в качестве полноценного договора как правительствами участников, так и авторитетными юристами*(329).

Государства и международные организации могут заключать соглашения в соответствии с внутренним правом той или иной страны, например, о приобретении имущества. Такие соглашения, подчиненные внутреннему праву, принято именовать контрактами*(330). Соответственно государства выступают в качестве субъектов внутреннего права. В разделе VI "Международное частное право" части третьей ГК РФ говорится: "К гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства правила настоящего раздела применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом" (ст. 1204)*(331).

В случае если стороны не обозначили достаточно четко свои намерения относительно характера заключенного соглашения, вопрос решается на основе учета целей, содержания и обстоятельств его заключения. Это положение не раз подтверждалось международной арбитражной практикой*(332).

Более сложно обстоит дело с соглашениями, заключаемыми международными организациями, поскольку они могут осуществлять особые функции в области финансов, торговли и др. В таких случаях возможна ситуация, в которой к соглашениям применяются нормы и международного, и внутреннего права. Известны также случаи, когда международные организации создают высоко развитый режим регулирования, которому целиком подчиняются заключаемые ими соглашения. Наиболее показательна в этом плане практика международных финансовых учреждений.

C учетом отмеченных обстоятельств некоторые члены Комиссии международного права предлагали включить в определение договора указание на намерение создать обязательства по международному праву. Однако было решено, что фраза "регулируемое международным правом" охватывает и элемент намерения*(333).

Такие соглашения были известны и практике Советского государства. Они не являются международно-правовыми договорами и в качестве общего правила подчинены внутреннему праву соответствующих государств. При решении тех или иных конкретных вопросов возможно применение по аналогии и норм права международных договоров.

В некоторых случаях рассматриваемые соглашения мало чем отличаются от межправительственных договоров. В феврале 1933 г. между Государственным банком и торгпредством СССР в Германии - с одной стороны и двумя консорциумами германских банков - с другой было заключено кредитное соглашение. В письме министра иностранных дел Германии полпреду СССР по этому поводу сообщалось, что им соглашение принято к сведению*(334). Наконец, известны случаи, когда соглашения рассматриваемого вида заключались при негативной позиции правительства*(335).

Таким образом, степень одобрения правительством соглашения между неправительственными организациями может быть существенно различной. При всех условиях такие соглашения, если они официально не приняты правительством, не регулируются правом международных договоров.

В прошлом имели место случаи даже формального уравнивания таких соглашений с официальными договорами, что едва ли может быть оправданно. В апреле 1931 г. было заключено соглашение между ВСНХ СССР и представителями германских промышленников. Оно обязывало к совершению определенных действий торгпредство СССР в Германии и содержало следующее положение: "Все договоры, которые будут заключены после вступления в силу настоящего Соглашения: подлежат действию настоящего Соглашения" (п. 7)*(336).

Рассматриваемые соглашения нередко используются в тех случаях, когда на пути заключения обычных договоров возникают политические или правовые препятствия. Показательно в этом плане соглашение между землей Баден и французской общественной корпорацией "Свободный порт Страсбурга", правовой характер которого рассматривался Федеральным конституционным судом ФРГ в 1953 г.

Версальским договором 1919 г. и франко-германским соглашением 1930 г. было установлено общее управление французским портом на Рейне. После Второй мировой войны управление портом осуществлялось Францией как оккупационной державой. С вступлением в силу оккупационного статута появилась необходимость в новой правовой основе. Оба правительства опасались, что соответствующее соглашение вызовет острую критику в парламентах. Было решено урегулировать вопрос путем соглашения между землей Баден и французской корпорацией.

По заявлению социал-демократической партии правомерность соглашения рассматривалась Конституционным судом. В заявлении говорилось о нарушении ст. 59 Основного закона, которая установила, что "договоры, регулирующие политические отношения Федерации", требуют одобрения или содействия федеральных законодательных органов. При заключении соглашения правительство ФРГ дало свое согласие, как того требует ст. 32/3 Основного закона при заключении землей договора с иностранным государством.

При обсуждении дела в Суде правительство заняло иную позицию, заявив, что соглашение не подпадает под действие ст. 32 и 59 Основного закона, поскольку другой стороной является не иностранное государство, а корпорация. В своем решении Суд согласился с мнением правительства*(337). Для нас в данном случае важно подтверждение общего положения о том, что соглашение государства с неправительственной организацией не является международным договором ни по внутреннему, ни по международному праву.

В некоторых случаях неправительственная организация практически выступает как представляющая соответствующее правительство. Заключенные таким образом соглашения являются международными договорами. Использование такого рода процедуры обычно связано с нерешенными вопросами признания. В письме заместителю министра иностранных дел Чехословакии от 20 апреля 1921 г. председатель миссии Красного Креста РСФСР в Чехословакии сообщил, что его правительство целиком принимает предложенный проект соглашения. По содержанию соглашение было таким, какое может быть заключено только правительствами*(338).

Еще одна категория рассматриваемых соглашений - например, финансовые. Значение такого рода соглашений всегда весьма высоко оценивалось специалистами*(339). Эти соглашения создают значительное число довольно сложных норм, регулирующих отношения сторон. Это нормы особого, неправового характера. Разновидностей такого рода неправовых норм становится все больше. Действие рассматриваемых соглашений подчинено внутреннему праву государств, несмотря на имеющуюся тенденцию придать им статус самостоятельного нормативного порядка. Некоторые юристы выделяют такого рода соглашения в особый вид и полагают, что они образуют "квазимеждународное право", поскольку регулируют отношения на основе относительного равенства. Британский профессор Дж. Шварценбергер писал: "Полезно также отличать международное право от квазимеждународного права, т.е. от права, регулирующего отношения на основе относительного равенства и потому близкого по характеру отношениям по международному праву, но находящиеся вне сферы действия международного права, поскольку по крайней мере одна из сторон не является субъектом международного права. Этот вид международных отношений может быть проиллюстрирован контрактом о займе между международным банковским консорциумом и суверенным государством. Фактически такие отношения регулируются внутренним правом"*(340).

В последние десятилетия получили распространение многосторонние "диагональные" соглашения, в которых наряду с субъектами международного права участвуют образования, таковыми не являющиеся. Речь идет о многосторонних соглашениях специального, технического характера. Соглашение о Международной телекоммуникационной спутниковой организации 1971 г. предусматривает: "Каждое государство-сторона подпишет или определит телекоммуникационную компанию, государственную или частную, для подписания Рабочего соглашения, которое будет заключено в соответствии с постановлениями настоящего Соглашения и которое будет открыто для подписания одновременно с настоящим Соглашением" (ст. 1).

Как видим, телекоммуникационные компании, как государственные, так и частные, допускаются к непосредственному участию, правда, только в рабочем соглашении, регулирующем в основном технические вопросы. Соглашение носит особый характер. Государства-участники основного Соглашения именуются "сторонами", а для участников Рабочего соглашения избран иной термин - "подписавший" (signatory). "Подписавший" означает Сторону или телекоммуникационную компанию, назначенную Стороной, которая подписала Рабочее соглашение и для которой оно вступило в силу или применяется временно". При этом подтверждается, что "отношения между любой телекоммуникационной компанией, являющейся подписавшей, и Стороной, ее назначившей, будут регулироваться применимым внутренним правом" (ст. 1)*(341).

В соответствии с Венскими конвенциями отношения между государствами, участвующими в такого рода соглашениях, регулируются правом международных договоров (ст. 3 "с"). Что же касается Рабочего соглашения, то отношения между подписавшими его компаниями и государствами регулируются этим соглашением. Решить этот вопрос можно было бы и иным путем. Приняв участие в соглашении, государства могли бы обязать находящиеся в сфере их юрисдикции компании соблюдать его.