Глава 2. Нетипичные субъекты

"Нетипичные субъекты" - выражение, которым обычно обозначают образования, не обладающие качествами, необходимыми для субъекта, но тем не менее признаваемыми в качестве такового. Такие случаи носят исключительный характер и объясняются необходимостью правового урегулирования особой ситуации. Решение вопроса зависит от других государств, которые считают такой способ урегулирования наиболее целесообразным.

Согласно комментарию Комиссии под "иными субъектами" понимаются: Святой престол (Ватикан) и иные международные образования, такие, как повстанцы, которые "в определенных обстоятельствах могут вступать в международные договоры"*(290). Ряд государств признают субъектом Мальтийский орден*(291). Таким субъектом может быть вольный город*(292). В прошлом ими порой были колонии и их объединения.

Ватикан - город-государство, официальное наименование "Святой престол" (Holy See) - центр римской католической церкви. Договоры заключает государство Ватикан, но оно выступает как "Святой престол". Многие юристы считают, что Святой престол является субъектом международного права в отношении всех государств, как католических, так и иных. При этом отмечается, что его статус отличается от статуса суверенного государства. В соответствии с общим международным правом Престол может быть стороной в международных договорах*(293). В советском "Дипломатическом словаре" содержится более сдержанная формулировка: "По сложившейся традиции Ватикан пользуется некоторыми правами субъекта международного права, например правом заключения международных договоров..."*(294). Из этого следует, что способность Ватикана быть стороной в международных договорах общепризнана.

Вместе с тем эта способность более ограничена, чем способность государства. Ватикан не может участвовать, например, в политических и экономических соглашениях. Он участвует во многих общих многосторонних договорах, тем самым как бы поддерживая их моральный авторитет. Этот момент не раз подчеркивался его представителями. Особое значение придается договорам по гуманитарным вопросам. Двусторонние договоры с государствами именуются конкордатами, они регулируют положение католической церкви в соответствующем государстве.

Ватикан активно выступает в поддержку уважения международного права, особенно после вступления на престол Иоанна Павла II (1978 г.). В январе 2003 г. Папа решительно осудил планы вооруженной агрессии против Ирака и заявил: "Международное право, честный диалог, солидарность государств, благородное использование дипломатии - таковы методы, достойные людей и государств при решении их расхождений"*(295).

Вольный город - специфическое политико-правовое образование, обладающее ограниченной международной правосубъектностью. Самостоятельно участвующие в международных отношениях города известны истории. Достаточно вспомнить средневековые вольные города - Великий Новгород, Псков, Гамбург, Бремен, Любек и др. По существу, это были города-государства. Соответственно их международный статус в принципе был таким же, как и у других государств.

Начиная с XIX в. складывается особый статус вольного города. Эта форма используется для урегулирования спорных территориальных вопросов. В силу противоречий между великими державами в 1815 г. Венский трактат объявил город Краков с прилегающей областью "вольным и независимым" городом под покровительством России, Австрии и Пруссии*(296).

После Первой мировой войны державы-победительницы отклонили претензии Польши на возвращение ей Данцига (Гданьска). Версальский мирный договор 1919 г. придал Данцигу статус вольного города под гарантией Лиги Наций (ст. 100-108). На основе этого договора Польша в 1920 г. заключила с Данцигом конвенцию, в соответствии с которой Польша приняла на себя "ведение внешних сношений" вольного города Данцига. Международные договоры, касающиеся Данцига, могли заключаться Польшей лишь после предварительной консультации с властями города. Ни одно иностранное правительство не признало Данциг государством. Поэтому если и можно было признать за Данцигом международную правосубъектность, то весьма своеобразную и предельно ограниченную.

После Второй мировой войны было решено урегулировать разногласия относительно части территории между Югославией и Италией, создав "Свободную Территорию Триест". По Мирному договору с Италией 1947 г. Территория должна была быть демилитаризована и объявлена нейтральной. Совет Безопасности ООН должен был назначить губернатора. После этого предусматривалась разработка конституции. Однако из-за разногласий между державами проект не был осуществлен. В 1954 г. Территория была разделена между Югославией и Италией.

Повстанцы. Под этим наименованием в качестве общего правила понимаются национально-освободительные движения, т.е. государства в процессе формирования*(297). Определение повстанцев в конфликтах немеждународного характера содержится во втором Дополнительном протоколе 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны: антиправительственные вооруженные силы или другие организованные вооруженные группы, "которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью ее (договаривающейся стороны. - И.Л.) территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол" (ст. 1.1).

Конвенции в области гуманитарного права, например Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г., предусматривают возможность заключения сторонами в конфликтах немеждународного характера специальных соглашений о введении в действие определенных положений конвенции. При этом оговаривается, что это не будет "затрагивать юридического статуса находящихся в конфликте сторон" (ст. 3). В частности, взаимное признание имеет место лишь в пределах, необходимых для осуществления соглашения. Все это дает основания полагать, что такого рода соглашения не являются международными договорами и не порождают всей полноты последствий, связанных с участием в договоре.

Такие соглашения имеют целью удовлетворение неотложных нужд гуманитарного характера, они распространяют действие норм международного гуманитарного права на конфликты немеждународного характера. Такого рода соглашения, как и иные соглашения повстанцев с иностранными государствами, могут обрести статус международного договора в случае, если повстанцы образуют новое правительство государства или новое государство на части существующего государства*(298).

Некоторые гуманитарные конвенции, например Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г. и Гаагская конвенция 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, предусматривают возможность официального присоединения к ним для восставшей стороны даже при "вооруженном конфликте, не носящем международного характера"*(299). Может показаться, что в чрезвычайной ситуации вооруженного конфликта участвовать в гуманитарной конвенции могут и несубъекты международного права. Однако по существу речь идет не об участии, а о принятии обязательства соблюдать конвенционные нормы в чрезвычайной ситуации вооруженного конфликта. Иными правами участника повстанцы не пользуются.

Для рассматриваемого вопроса представляет интерес опыт возглавляемого генералом де Голлем французского движения Сопротивления в годы Второй мировой войны*(300).

В июне 1940 г. британское правительство официально признало генерала де Голля в качестве "главы свободных французов", т.е. в качестве лица, официально представляющего движение Сопротивления французской империи за рубежом*(301). В таком качестве деголлевцы являлись военно-политической организацией, не имевшей ничего общего с правительством. Значение организации состояло в том, что через нее поддерживалась связь с движением Сопротивления*(302).

Тем не менее вопрос о правовых формах регулирования отношений британского правительства с организацией де Голля не мог оставаться нерешенным. Наиболее подходящей формой было признано соглашение в упрощенной форме. Оно было оформлено путем обмена меморандумами между премьер-министром У. Черчиллем и генералом де Голлем 7 августа 1940 г. Соглашение было посвящено вопросам, связанным с вооруженными силами "Свободной Франции". Однако в сопроводительных письмах, составлявших часть соглашения, речь шла и о важных политических обязательствах, хотя и носивших декларативный характер, в частности о решимости британского правительства обеспечить "полное восстановление независимости и величия Франции". Соглашение предусматривало заключение соглашений между де Голлем и рядом британских министров.

Новый этап в развитии отношений с деголлевской организацией наступает после установления ею власти над рядом французских колониальных владений, в результате чего она обрела собственную территориальную основу и стала осуществлять функции государственной власти. В июле 1941 г. было заключено соглашение о взаимоотношениях британского и французского военного командования на Среднем Востоке. В таком же плане заключались соглашения и с некоторыми правительствами британских доминионов, например соглашение с австралийским правительством о совместной обороне французских владений Новой Каледонии и Таити.

После установления своей власти над частью колониальных владений Франции организация стала добиваться признания за ней государственно-правового и международно-правового статуса. В сообщении, направленном в мае 1941 г. всем представителям, аккредитованным в Лондоне, речь шла о том, что она должна "рассматриваться всеми государствами как воюющая сторона, а теми государствами, которые борются с общим врагом, - как союзник"*(303).

Де Голль стал оспаривать право правительства Петэна представлять Францию в международных отношениях. В сообщении, направленном в конце сентября 1941 г. всем представителям, аккредитованным в Лондоне, организация заявила о необходимости того, чтобы она временно осуществляла "нормальные функции государственной власти", включая право законодательствовать, а также заключать любые международные договоры.

Относительно договоров в Постановлении о новой организации государственной власти в "Свободной Франции" от 24 сентября 1941 г. говорилось: "Международные договоры и соглашения, которые в соответствии с Конституцией при нормальных условиях подлежат одобрению палат, вступают в силу с момента их ратификации постановлением, издаваемым "Национальным комитетом": Эти постановления при первой возможности подлежат в обязательном порядке ратификации общенациональным представительным органом"*(304).

Таково было положение, когда в августе 1941 г. представители де Голля поставили перед советским послом в Лондоне вопрос об установлении официальных отношений между Советским правительством и движением "Свободная Франция". Через несколько дней Советское правительство приняло решение признать председателя Национального комитета "Свободной Франции" де Голля "как руководителя всех свободных французов, где бы они ни находились, которые сплотились вокруг де Голля, поддерживая дело союзников"*(305). Из этого следует, что признание было предоставлено в том же объеме, что и признание со стороны британского правительства, что объяснялось просьбой последнего*(306).

В сентябре 1942 г. в форме совместного коммюнике было зафиксировано соглашение о том, что Советское правительство признает Национальный комитет "Свободной Франции" "единственным органом, обладающим правом организовывать участие в войне французских граждан и французских территорий и представлять их интересы при правительстве Союза Советских Социалистических Республик, особенно в той мере, в которой эти интересы затрагиваются ведением войны"*(307). Аналогичное признание было предоставлено Комитету и британским правительством.

Еще до этого правительства СССР и Великобритании заключали с Комитетом двусторонние соглашения. Однако к участию в многосторонних актах антигитлеровской коалиции он не привлекался. После признания, предоставленного в сентябре 1942 г., Комитет стал участвовать и в декларациях правительств коалиции, но не в качестве правительства, а в качестве "Французского национального комитета". Правда, присоединение к основополагающей Декларации Объединенных Наций было осуществлено лишь после официального признания Временного правительства Французской республики в октябре 1944 г.

Естественно, возникает вопрос о природе соглашений, заключенных с Комитетом. Они обычно заключаются в упрощенной форме: обмен письмами или совместное коммюнике*(308). Как известно, форма не влияет на юридическую силу договора. Анализ обстоятельств заключения рассматриваемых соглашений дает основания полагать, что речь идет о политических, а не о правовых соглашениях. Этот вывод обоснован и с международно-правовой точки зрения, поскольку международный договор не может заключаться с организацией, не представляющей субъекта международного права.

Несмотря на отсутствие у рассматриваемых соглашений юридически обязательной силы, они играют важную роль в регулировании довольно сложных международных отношений. Существенно их значение в упрочении политических позиций соответствующей организации*(309). Будущее таких соглашений зависит от их содержания. Соглашения, которые касались текущих вопросов и выполнили свои задачи, прекращают действие. Соглашения, которые не утратили своего значения после установления между сторонами нормальных отношений, продолжают действовать и обретают международно-правовой характер. Зачастую они подтверждаются высшим органом восстановленной государственной власти.

В августе 1943 г. правительства СССР, Великобритании и США по согласованию признали Французский комитет национального освобождения в качестве "представителя государственных интересов Французской республики". После такого признания правительство Великобритании заключило с Комитетом два важных соглашения - финансовое и протокол о взаимной помощи*(310).

25 августа 1944 г. были подписаны соглашения о взаимоотношениях между французскими властями и Верховным союзным командованием на территории Франции. Обращает на себя внимание сознательная юридическая неоформленность этих соглашений, в которых не указаны стороны, не ясно, от имени каких органов они заключены. Составители соглашений старались, чтобы их заключение не рассматривалось как официальное признание Комитета*(311).

После того как под управление Временного правительства Французской республики была передана внутренняя зона Франции, включая Париж, в октябре 1944 г. СССР, Великобритания и США официально признали его. В декабре 1944 г. после согласования вопроса с союзниками Советское правительство заключило Советско-французский договор о союзе и взаимной помощи.

Особенности процесса превращения Комитета в представителя Франции определялись условиями мировой войны. Тем не менее соответствующие факты дают возможность для детального выяснения этапов превращения руководящего органа повстанческого движения в правительство государства и связанных с этим международно-правовых последствий.