Глава 1. Общие положения

Международный договор - результат соглашения сторон и призван служить достижению целей их политики. Стороны представляют важнейший элемент договорного правоотношения. Состав и характер сторон определяют содержание договора, его юридическое и политическое значение. Это положение издавна подчеркивается специалистами*(490). При оценке того или иного договора основное внимание обращают на то, какие государства выступили инициаторами, какие в нем участвуют, какие были отстранены и какие отнеслись отрицательно.

С изменением состава сторон могут меняться реальное содержание и значение договора*(491). В свое время Советское правительство выдвинуло предложение обсудить вопрос об участии СССР в Североатлантическом пакте*(492). Совершенно очевидно, что участие СССР в этом пакте коренным образом изменило бы его характер. Наглядным примером того, как изменения в составе участников влияют на характер договора, является Устав ООН. В результате расширения состава членов существенно изменились характер ООН и значение ее Устава. Еще в 1974 г. в докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации говорилось, что "в течение последней четверти века Организация Объединенных Наций уже стала существенно иной организацией по сравнению с той, что была предусмотрена в Сан-Франциско"*(493).

Следовательно, выяснение того, кто участвует в договоре и кто не участвует, имеет первостепенное значение для определения характера договора. С другой стороны, участие государства в одних договорах и неучастие в других характеризует его политику и отношение к международному праву.

Каждое государство имеет равное суверенное право на участие в договорах. Однако реальные возможности у них неодинаковы. Поэтому по объему и значению договорное право великой державы существенно отличается от договорного права небольшого государства.

В основу одной из общепринятых классификаций международных договоров положено число участников. В соответствии с этим различают двусторонние договоры, групповые, региональные, универсальные или общие многосторонние договоры. Основную массу договоров составляют двусторонние, дающие возможность учитывать специфику сторон и их отношений. Групповые договоры - договоры с участием нескольких государств.

Региональными именуют договоры государств определенного географического района. Таковыми являются соглашения, заключенные в рамках СНГ и Европейского Союза. Особый смысл этому понятию придает Устав ООН, который допускает существование региональных соглашений для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию мира, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения совместимы с целями и принципами ООН (ст. 52).

Многосторонние договоры (точнее - ограниченно многосторонние) - договоры с участием значительного числа государств. Групповые и многосторонние договоры бывают закрытыми или полуоткрытыми. В закрытом договоре участвуют только заключившие его государства. К полуоткрытым договорам могут присоединиться и другие государства, но с согласия его участников. Такими являются многие многосторонние договоры в рамках СНГ. Другим примером может служить Североатлантический договор 1949 г. (НАТО).

Общие многосторонние договоры содержат нормы, объект и цели, которые представляют интерес для всех государств. Такие договоры являются открытыми, т.е. в них могут участвовать все государства.

В зависимости от числа участвующих государств определяется политическое и правовое значение договора. Участие большинства государств в пактах о правах человека свидетельствует об их важности, политическом, юридическом и моральном авторитете. Участие в общем многостороннем договоре подавляющего большинства государств ведет к признанию его положений в качестве общепризнанных норм международного права.

В условиях глобализации растет число и значение многосторонних договоров. При их помощи решаются проблемы, касающиеся международного сообщества в целом, например Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. или Статут Международного уголовного суда 1998 г. Многосторонние конвенции служат основным средством кодификации и прогрессивного развития международного права. Рост значения общих интересов государств и необходимость повышать уровень управляемости международной системы обусловили возрастание роли общих многосторонних договоров, рассчитанных на участие всех государств*(494).

Как правило, стороной в договоре является конкретный субъект международного права. Вместе с тем известны случаи, когда в качестве одной стороны выступает группа государств. Так, в преамбуле мирных договоров 1947 г. говорится, что с одной стороны выступают "Союзные и Соединенные Державы", а с другой - соответствующее побежденное государство. Объясняется это тем, что державы-победительницы совместно договариваются с побежденным государством. Однако юридически каждое государство является самостоятельным участником, индивидуально подписывающим и ратифицирующим договор.

С большим основанием можно говорить о коллективной стороне в соглашениях о перемирии, заключенных в годы Второй мировой войны. Державы-победительницы при их заключении имели общее представительство и действовали "в интересах всех Объединенных Наций". Объясняется такое положение временным характером соглашений о перемирии. Анализ практики заключения соглашений о перемирии после Второй мировой войны показывает, что в ряде случаев стороны в них вообще не указывались или содержали формулировки, порождавшие недоразумения*(495). Объяснялось подобное положение нежеланием решать вопросы признания при заключении соглашений о перемирии.

Известны случаи, когда стороной является группа государств или даже государств и международных организаций, например Соглашение о партнерстве между Российской Федерацией - с одной стороны и Европейским сообществом и его государствами-членами - с другой 1994 г. В Соглашении говорится, что "термин "Сторона" означает Россию - с одной стороны и Сообщество или его государства-члены или Сообщество и его государства-члены согласно их соответствующим полномочиям - с другой стороны" (ст. 104)*(496). Из этого следует, что Сообщество и его государства-члены выступают в качестве одной стороны. Тем не менее каждое из них оформляет свое участие самостоятельно и является участником договорных правоотношений. Кроме того, в одних случаях постановления Соглашения обязывают лишь Сообщество или его членов, а в других - и Сообщество, и членов.

В соответствии с Венскими конвенциями о праве договоров существуют следующие понятия в зависимости от стадии оформления участия в договоре:

а) "участвующие в переговорах государство или организация" - государство или организация, которые принимали или принимают участие в составлении и принятии текста договора;

б) "договаривающиеся государство или организация" - государство или организация, которые согласились на обязательность для них договора, независимо от того, вступил ли он в силу;

в) "участник" - государство или организация, согласившиеся на обязательность для них договора и для которых он находится в силе.

Эти определения имеют значение лишь в контексте указанных конвенций. Как известно, в тексте международных договоров выражение "договаривающаяся сторона" имеет общее значение. Некоторые многосторонние договоры придают указанным терминам особое значение. Так, в соответствии с Соглашением о ИНТЕЛСАТ "участник" означает "государство, в отношении которого Соглашение вступило в силу или применяется на временной основе" (ст. 1)*(497).

Договорной практике известно понятие "первоначальная сторона". Категория "первоначальные члены" предусмотрена Уставом ООН (ст. 3 и 110). Однако юридических последствий для этой категории не предусмотрено. Она носит морально-политический характер. В международных конвенциях этой категории придается особый статус. Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана 1992 г. придает такой статус Канаде, Японии, России и США на том основании, что они являются основными государствами происхождения запасов анадромных видов, которые мигрируют в конвенционный район. После вступления Конвенции в силу присоединение к ней возможно лишь по приглашению первоначальных сторон, направленному по единогласному решению (ст. 18)*(498).

С учетом значения состава участников предполагаемого договора чрезвычайно важно заранее определить этот состав, принимая во внимание цели и принципы договора. Здесь мы имеем дело с категорией потенциальных участников договора*(499). В зависимости от целей договора можно выделить следующие категории потенциальных участников:

А. Необходимые участники - государства, без участия которых договор не может быть заключен или теряет смысл и не может быть реализован. Так, необходимыми участниками договора о нераспространении ядерного оружия являются ядерные державы, договора о режиме космического пространства - космические державы.

В своей практике Советское государство регулярно отмечало роль необходимых участников, в частности ядерных держав, в договорном урегулировании ядерного разоружения. В советском проекте договора о нераспространении ядерного оружия были четко сформулированы положения о необходимых участниках (ст. IV/2 и V/3)*(500). Вместе с тем Советское правительство подчеркивало, что соответствующие вопросы затрагивают интересы и других государств, и настаивало на том, чтобы они имели "голос в решении проблемы разоружения", имели "возможность внести свой положительный вклад в переговоры"*(501). Против того, чтобы ядерные проблемы решались без участия неядерных держав, выступали и другие государства*(502). Однако ни одна из неядерных держав не была в таких случаях необходимым участником.

Все это нашло отражение в Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 г. Договор вступал в силу после его ратификации государствами-депозитариями, которыми являлись ядерные державы, и 40 другими подписавшими Договор государствами. В данном случае была юридически определена количественная категория необходимых участников.

К юридически необходимым участникам относится наиболее заинтересованное государство, т.е. такое, проблемы которого являются основным предметом договорного урегулирования.

Б. Важные участники - государства, от участия которых зависит эффективность договора. Значение этой категории нередко прямо фиксируется в договоре. Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1960 г. установила, что она вступит в силу после принятия ее не менее пятнадцатью государствами, в том числе семью странами, каждая из которых имеет регистровый тоннаж торгового флота валовой вместимости не менее одного миллиона регистровых тонн. Конвенция о международной гражданской авиации 1977 г. установила, что при выборе членов Совета Ассамблея обеспечивает надлежащее представительство "государствам, играющим ведущую роль в воздушном транспорте" (ст. 50).

В. Желательные участники - государства, без участия которых договор способен реализовать свои цели, но их участие способствовало бы его эффективности. В приведенных выше примерах все государства, кроме необходимых участников, являются желательными участниками.

Г. Возможные участники - государства, участие которых в договоре возможно, но не окажет заметного влияния на его эффективность.

Д. Нежелательные участники - государства, участие которых скажется негативно на эффективности договора, хотя и не сможет воспрепятствовать достижению его целей.

Е. Невозможные участники - государства, участие которых сделало бы невозможным достижение целей договора.

Таковы возможные категории потенциальных участников. В отношении далеко не всех договоров они имеют место. Наиболее полно эти категории проявляются в случае политических договоров, например, НАТО. В отношении общих многосторонних договоров в большинстве случаев существует лишь категория желательных участников. Происходящие перемены могут менять и положение государств в отношении договора. Еще вчера бывшие невозможными или нежелательными участники сегодня становятся желательными. Опять-таки НАТО может служить тому примером.

Существование приведенных категорий потенциальных участников не противоречит международному праву. Суверенные государства вправе по своему усмотрению решать вопрос о круге участников заключаемых ими договоров, если при этом договор не затрагивает права других государств.

Практике государств известны многообразные варианты решения вопроса о потенциальных участниках с учетом целей договора и заинтересованности в нем государств. В ходе состоявшихся в 1973 г. консультаций, предшествовавших переговорам о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе, был определен круг потенциальных участников будущих соглашений. В качестве прямых участников были названы СССР, ГДР, ПНР, ЧССР, США, Великобритания, ФРГ, Канада, Бельгия, Нидерланды и Люксембург. Эти страны имели право принимать решения по обсуждавшимся вопросам. Остальные участники переговоров - Болгария, Венгрия, Румыния, Дания, Норвегия, Италия, Греция и Турция получили специальный статус. Их представители могли участвовать в переговорах, но не в принятии решений. Эти государства не рассматривались также как потенциальные участники будущих соглашений. Объяснялось это тем, что их территории не включались в район сокращения вооружений, который охватывал лишь территории ГДР, ЧССР, ПНР, ФРГ, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга*(503).

Другим случаем специального статуса может служить статус гостя, предусмотренный Временной схемой взаимоотношений Шанхайской организации сотрудничества с другими международными организациями и государствами 2002 г.*(504). Государства-члены могут пригласить для участия в обсуждении того или иного вопроса не являющееся членом государство или международную организацию в качестве гостя. Гость не имеет права участвовать в принятии документов. Такая схема позволяет выяснить и принять во внимание позицию других международных организаций, а также государств, которые в той или иной мере заинтересованы в решении соответствующего вопроса, но не являются членами организации.