Глава 3. Согласие, выраженное ратификацией, подтверждением, принятием или утверждением

Ратификация (ratum facere - лат. - признавать законную силу, делать окончательным) - наиболее авторитетный акт, которым государство выражает свое окончательное согласие с международным договором. Ратификации посвящено довольно много литературы*(1233). Содержательная дискуссия по этому вопросу состоялась в Комиссии международного права и на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 гг.*(1234)

Ратификация - один из древнейших институтов, возникший практически одновременно с первыми договорами между государствами. Однако характер ратификации существенно изменился. В прошлом субъектами международных отношений были монархи. Отношения строились по аналогии с отношениями между частными лицами. Соответствующий характер носило и оформление договоров. Кроме того, постоянная связь с направленным в другую страну уполномоченным не могла поддерживаться, поэтому глава государства оставлял за собой последнее слово для определения того, что договор соответствует выданным им полномочиям.

По существу, речь шла не о согласии на обязательность договора, а об установлении того, что представитель следовал выданным ему полномочиям и, следовательно, суверен должен одобрить его действия. Основанием для отказа от ратификации было нарушение представителем полномочий. О.Э. Поленц писала: "В период средневековья необходимость утверждения, т.е. ратификации, еще понималась как необходимость для суверена санкционировать действия, совершенные его представителем в нарушение данных полномочий или без наличия таковых"*(1235). Это мнение подтверждается практикой того времени*(1236). Оно подтверждалось и доктриной*(1237).

Соответственно международный аспект ратификации стал оформляться значительно позже. Важные договоры предусматривали необходимость их утверждения. Что же касается терминов "ратификация" и "ратификационные грамоты", то, например, в практике России они стали использоваться лишь со времен Петра I*(1238).

Современный институт ратификации начал формироваться в XVIII в. как средство поставить исполнительную власть под контроль парламента. В результате изменился смысл ратификации. Сам договор стал предметом последующей ратификации государства до того, как он станет обязательным. Поскольку в то время большинство договоров касались важных международных вопросов, то сложилось мнение, что договор становится обязательным лишь в результате ратификации.

Ратификация определяется Венскими конвенциями как "имеющий такое наименование международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязательность для него договора" (пп. b п 1 ст. 2). Обращает на себя внимание то, что ратификация определяется как международный акт. Между тем она также представляет собой правовой акт государства, который принимается в соответствии с его внутренним правом. Двойственный характер ратификации регулярно отмечается в литературе*(1239).

Ратификация в конституционном смысле представляет собой акт компетентного органа государства, выражающий согласие быть связанным договором. В международном плане ратификация представляет собой процесс, с помощью которого это согласие обретает международно-правовое значение, порождает международные последствия.

Этот момент нашел отражение в определении ратификации, содержащемся в Руководстве Секретариата ООН: "Ратификация означает международный акт, которым государство выражает свое согласие быть связанным договором, если стороны были намерены изъявить свое согласие таким актом". Вместе с тем подчеркивается внутригосударственное действие ратификации: "Институт ратификации обеспечивает государствам необходимое время для достижения требуемого одобрения договора на внутреннем уровне и для принятия необходимого законодательства, придающего внутригосударственное действие этому договору"*(1240).

Автором определения ратификации как международного акта был один из докладчиков Комиссии международного права Дж. Фицморис, который еще в 1934 г. посвятил этому теоретическую статью*(1241). В комментарии Комиссии к проекту статей, принятому в 1966 г., по этому поводу говорится: слово "ратификация" используется "исключительно в смысле ратификации в международном плане". Вместе с тем оговаривалось, что "парламентская "ратификация": договора в соответствии с внутренним правом, конечно, не изолирована от "ратификации" в международном плане, поскольку без нее необходимые конституционные полномочия совершить международный акт ратификации могут отсутствовать. Но остается верным, что международная и конституционная ратификации договора - различные процессуальные акты, осуществляемые в двух разных планах"*(1242). Из этого следует, что под "ратификацией" в Венских конвенциях понимается лишь международный процесс, связанный с ратификацией. Сделано это с тем, чтобы избежать всего, что связано с внутренним процессом. Для целей Конвенции такой подход приемлем. Но он не отражает природы ратификации как института в целом.

Сформулированное Комиссией определение ратификации оказало влияние и на судебную практику. В решении Верховного суда Израиля от 19 июня 1968 г. после ссылки на проект статей о праве договоров говорится: "Важно проводить четкое различие между "международным" процессом ратификации, выражающим вовне волю государства быть связанным договором, который был подписан, и внутренним конституционным процессом, который касается формирования этой воли"*(1243).

До принятия Венской конвенции 1969 г. доктрина преимущественно определяла ратификацию как внутригосударственный акт. После ее принятия она стала чаще определяться как сочетание актов внутреннего и международного. В.А. Рияка пишет: "Ратификация воплощается в двух различных актах: во внутригосударственном - указе, законе и т.п. и международном - ратификационной грамоте. Двум названным актам соответствуют две функции, выполняемые ратификацией, - внутригосударственная и международная. В единстве этих двух функций раскрывается сущность института ратификации"*(1244). Вместе с тем немалое число авторов определяет ратификацию как внутренний акт, имеющий международные последствия*(1245).

Таким образом, ратификация является правовым институтом, который существует как в международном праве, так и во внутреннем праве государств. Во внутреннем праве он представляет собой комплекс норм, определяющих порядок инициирования, обсуждения и принятия решения о ратификации. Решение оформляется законодательным или иным нормативным актом государства. Принятие такого акта означает завершение внутригосударственной стадии ратификации.

В теории и на практике не раз возникал вопрос об обязанности государства ратифицировать подписанный договор. В прошлом такие авторитеты, как Гроций и Пуффендорф, ссылаясь на частноправовые концепции, объявляли отказ от ратификации недопустимым. Такое положение было понятно в условиях, когда договоры представляли собой сделки монархов. Положение изменилось в основном в результате привлечения парламентов к процессу ратификации*(1246).

В 1938 г. Макнейр констатировал, что во всяком случае в течение предыдущих полутора веков не существовало обязанности государства ратифицировать подписанный его представителем договор. В 1908 г. Е. Ульман подтверждал допустимость отказа от ратификации. Более того, по мнению Макнейра, "не существует также моральной обязанности ратифицировать договор....". Действительно, ведь институт ратификации существует для того, чтобы органы государства могли обсудить договор и вынести окончательное решение. Запрещение отказа от ратификации привело бы к утрате смысла этого института.

Обязательной ратификация является лишь для несущих ответственность за агрессию государств при заключении мирного договора. Соответствующие положения содержали мирные договоры 1947 г.*(1247)

Было бы вместе с тем неправильно полагать, будто подписание договора не влечет за собой никаких обязательств морально-политического характера. Подписавшее договор правительство все же несет некоторую моральную обязанность принять меры к его ратификации. Порой этот момент находит подтверждение в практике. В декабре 1928 г. правительство СССР направило правительству Польши ноту, предлагавшую заключить протокол о досрочном введении в действие Парижского пакта об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 г. В ноте, в частности, говорилось: "Подписанием означенного протокола Польское правительство взяло бы на себя, конечно, моральное обязательство скорейшего проведения установленным порядком одновременной ратификации, как парижского договора, так и самого протокола"*(1248).

Приведенное положение обрело правовой характер в практике международных организаций. Уставы ряда организаций предусматривают обязанность правительств представить в течение определенного срока принятую конвенцию для ратификации соответствующему органу (Устав МОТ ст. 19(5)в), Устав ЮНЕСКО ст. 4(4)). Согласно ст. 20 Устава ВОЗ каждый член сообщает Генеральному директору о принятых мерах, а в случае отклонения конвенции - о причинах*(1249).

Сегодня общепризнанно, что подписавшее договор государство не несет юридической обязанности его ратифицировать. Это положение было предметом специального обсуждения в Комиссии международного права*(1250). Оно подтверждается доктриной и практикой. Правительство Франции исходит из того, что после получения от парламента согласия на ратификацию "исполнительная власть совершенно не обязана ратифицировать соглашение, не говоря об обязанности сделать это в определенный срок"*(1251). Аналогичной позиции придерживаются и другие государства, в частности ФРГ и Италия*(1252). Как видим, не существует и обязанности осуществить ратификацию в определенный срок. Британское правительство считает, что "любая отсрочка ратификации после получения согласия зависит от политических соображений компетентных властей"*(1253).

Вместе с тем следует учитывать существенный момент, значение которого издавна отмечается доктриной и практикой. Тот же Е. Ульман отмечал: "....Можно все же считать совершенно необоснованный отказ от ратификации аморальным поступком; такой поступок, совершенный по политическим соображениям, может подорвать уважение к государству, но с юридической точки зрения он неоспорим"*(1254).

Отказ от ратификации в большинстве случаев определяется внутриполитическими причинами, а также особенностями взаимодействия соответствующих государственных органов. Со случаями отказа партнеров от ратификации Советскому государству пришлось столкнуться в первые же годы его существования. После прихода к власти нового правительства Великобритании в 1924 г. оно заявило, что после пересмотра договоров, заключенных его предшественниками с правительством СССР, оно "не может рекомендовать эти договоры на рассмотрение Парламента или предложить их Королю для ратификации...". В ответной ноте Советское правительство выразило свое сожаление по этому поводу и возложило на британское правительство "ответственность за то чувство недовольства, которое решение Британского правительства вызовет в обеих странах"*(1255).

В этом случае отказ от ратификации также был вызван внутриполитическими причинами - сменой правительства. Советское правительство не оспаривало правомерность отказа, указав лишь на политическую ответственность правительства Великобритании. В этой связи приходит на ум мнение Ллойд Джорджа, который, выступая в парламенте в период подготовки Версальского договора, заявил: "Трудно будет отказаться от договора, под которым уже будет стоять подпись представителей Англии, но парламент может это сделать"*(1256).

Случаи отказа от ратификации и одобрения были известны и практике Советского государства. Основания для этого указывались различные, например невыполнение своих обязательств другой стороной. В ноябре 1923 г. ЦИК СССР отказался ратифицировать соглашение с Финляндией о плавании по Неве, обосновав это нежеланием финляндских властей принять меры против преступных действий бандформирований на границе. После сообщения правительства Финляндии о принятых мерах НКИД вновь представил соглашение в Президиум ЦИК для ратификации*(1257). Известны также случаи отказа от ратификации в силу невыгодности для СССР отдельных положений договора. В апреле 1934 г. ЦИК отказался ратифицировать соглашение со Швецией о предоставлении займа СССР "вследствие невыгодности некоторых условий соглашения...."*(1258).

Наиболее часты отказы от ратификации в практике США. С момента принятия Конституции и до 1945 г. Сенат отклонил 104 договора, а 57 других было предложено изменить настолько существенно, что они были отклонены как не соответствующие результатам переговоров*(1259). Такого рода практика имела место и после 1945 г. Показательна история столь важного договора, как Женевский протокол о запрещении химического и бактериологического оружия 1925 г. После подписания Протокол был представлен Сенату в 1926 г., но остался без движения. В 1947 г. Президент отозвал его из Сената. Под давлением общественного мнения Протокол был вновь направлен в Сенат, который одобрил его в 1975 г., т.е. через 50 лет после подписания Протокол был ратифицирован Президентом. При обсуждении в 1978 г. двустороннего договора о Панамском канале, подписанного в 1977 г., Сенат принял две поправки, вносившие существенные изменения*(1260).

Во многих случаях затягивание ратификации в значительной мере объясняется характерным для США доминированием внутренней политики над внешней. С этим явлением приходилось сталкиваться и СССР. В 1964 г. была подписана советско-американская консульская конвенция. Под разными предлогами Сенат оттягивал ее обсуждение. Лишь в январе 1967 г. сенатская комиссия приступила к обсуждению. При обсуждении госсекретарь Д. Раск указал на взаимную выгодность конвенции. В поддержку конвенции высказались бывшие послы США в СССР. С призывом одобрить конвенцию обратился и Президент Джонсон. Против конвенции выступил ряд консервативных сенаторов, которых поддержал директор ФБР. Была развернута широкая антисоветская кампания в средствах массовой информации*(1261).

Нередко причиной отказа или затягивания ратификации служит выяснение новых обстоятельств, касающихся договора. В 1978 г. между США и Мексикой было подписано соглашение о морском разграничении. Мексика уступила часть Калифорнийского залива, богатого рыбными ресурсами, в обмен на часть Мексиканского залива. Мексика ратифицировала соглашение в декабре 1978 г. Сенат США в течение многих лет отказывался дать согласие на ратификацию. Причиной было то, что после подписания соглашения в передаваемой Мексике части Мексиканского залива были обнаружены месторождения нефти и газа*(1262).

На серьезные политические последствия отказа от ратификации не раз обращалось внимание руководителями государств. В январе 1976 г. депутаты от ХДС возражали против ратификации соглашений с Польшей. Канцлер ФРГ Г. Шмидт заявил: "Отказавшись от ратификации соглашений с Польшей, ФРГ утратила бы международное доверие и нанесла бы ущерб своей способности действовать как на Востоке, так и на Западе"*(1263). Думается, что в этом заявлении есть определенное преувеличение, вызванное желанием оказать давление на оппозиционных депутатов, но элемент истины в нем имеется.

Случаи отсрочки ратификации известны и практике СССР. В октябре 1924 г. ЦИК постановил отложить вопрос об утверждении англо-советского договора ввиду правительственного кризиса в Англии*(1264). Известен также случай длительного затягивания ратификации из соображений идеологической борьбы. СССР подписал Конвенцию об использовании радиовещания в интересах мира 1936 г. немедленно после ее принятия, а ратифицировал в 1982 г.*(1265)

В общем, необоснованный отказ от ратификации и затягивание процесса ее оформления в большинстве случаев вызывает отрицательные политические последствия и оценивается негативно. Особенно значительны эти последствия, когда речь идет о договоре большого значения. При обсуждении Договора ОСВ-2 сенатская комиссия по иностранным делам направила в Сенат США доклад, в котором говорилось, что отклонение Договора может привести к ухудшению отношений с СССР и ослабить позиции США в Западной Европе. Отклонение Договора покажет, что американская внешняя политика не имеет руководства и определенной цели*(1266).

Возможность отказа от ратификации или затягивание ее осуществления вызывают в зависимости от обстоятельств более или менее энергичную реакцию другой стороны. В случаях, когда затягивание ратификации наносит непосредственный ущерб интересам одной из сторон, возможно серьезное обострение отношений между подписавшими договор государствами. После подписания с Канадой соглашения о рыболовстве в Северной Атлантике США начали затягивать решение вопроса о его ратификации. В июне 1978 г. правительство Канады заявило, что оно будет готово в целях предотвращения хищнической эксплуатации рыбных ресурсов в контролируемой ею части Атлантики конфисковать улов задержанных рыболовных судов США. В ответ Вашингтон объявил о закрытии территориальных вод США для рыболовных судов Канады. Военным кораблям обоих государств было дано указание обеспечить выполнение указанных мер*(1267).

Когда в ФРГ возникли затруднения с ратификацией договора с СССР 1970 г., на совместном заседании комиссий по иностранным делам палат Верховного Совета в апреле 1972 г. было заявлено: "Должно быть сказано со всей определенностью, что срыв ратификации подписанного договора между СССР и ФРГ имел бы крайне негативные последствия, в первую очередь для самой ФРГ и ее народа. Было бы нарушено доверие к политике Федеративной Республики Германии.... Само собой разумеется, что если договор не войдет в силу, то ФРГ, потеряв политическое доверие, потеряет свое значение и как серьезный партнер в экономическом отношении"*(1268). Из этого видно, что другая сторона предупреждает об отрицательных политических и иных последствиях нератификации.

Отмеченные моменты нашли отражение и в доктрине. Как отмечал Макнейр, отказ от ратификации без достаточных оснований или в надежде получить от другой стороны дополнительные уступки "является нарушением вежливости и "bad business"...."*(1269). Это положение неоднократно получало подтверждение в практике. Президент Дж. Картер подписал Договор ОСВ-2, но в дальнейшем содействовал тому, чтобы договор не был ратифицирован. А.А. Громыко расценил это как вероломство*(1270).

Особый характер носят случаи, когда подписавшие, но не ратифицировавшие договор государства пользуются некоторыми вытекающими из него правами. Такая ситуация обсуждалась на Всемирном почтовом конгрессе 1952 г. Советская делегация предложила установить для ратификации определенный срок, по истечении которого не ратифицировавшие конвенцию государства были бы лишены некоторых прав, в частности права голоса. Предложение принято не было.

Если затягивание ратификации может иметь негативные политические последствия, то быстрая ратификация обычно расценивается как свидетельство того значения, какое придается договору. При подписании в 1929 г. протокола о досрочном введении в действие пакта Келлога 1928 г. представитель СССР М.М. Литвинов выразил надежду на скорейшую ратификацию протокола и заявил: "....Чем раньше будет эта ратификация иметь место, тем выше будет значение акта"*(1271).

Встречаются договоры, в которых установлен срок ратификации. В качестве примера можно привести Мирный договор между Россией и Польшей 1921 г. и Почтово-телеграфную конвенцию СССР с Турцией 1926 г.*(1272) Порой указывается, что договор будет ратифицирован в кратчайший срок, но не позже указанной даты. Такое положение содержалось в договорах СССР о нейтралитете с Афганистаном и Литвой 1926 г.

В таких случаях для продления срока ратификации необходимо согласие другой стороны. В сентябре 1924 г. было заключено соглашение между СССР и Венгрией о восстановлении дипломатических отношений, которое подлежало ратификации в течение трех месяцев. По просьбе венгерского правительства этот срок был продлен. После истечения и этого срока венгерское правительство вновь обратилось с просьбой продлить срок на шесть месяцев. Советское правительство выразило согласие, но при этом заявило, что оно вынуждено будет взять обратно сделанную им по соглашению уступку относительно предоставления Венгрии в будущем торговом договоре режима наиболее благоприятствуемой нации*(1273). Из этого следует, что неоднократное несоблюдение сроков ратификации может повлечь определенные контрмеры другой стороны.

Ратифицируется договор в целом. Ратификация лишь части договора неправомерна*(1274). В нормативный акт государства о ратификации включаются сделанные при подписании договора оговорки и заявления. Могут включаться и заявления ратифицирующего органа, например, о толковании тех или иных договорных положений. Такого рода заявления представляют собой мнение соответствующего органа государства, которое не имеет юридической силы и может приобрести значение лишь в случае признания другой стороной. Недопустимо включение в акт ратификации каких-либо поправок к договору.

Эти положения нашли отражение и во внутреннем праве. В соответствии с регламентом Национального собрания Франции при рассмотрении проекта закона, уполномочивающего совершить ратификацию договора или принять соглашение, не подлежащее ратификации, голосование по отдельным статьям не проводится и поправки не предлагаются*(1275).

В теории и на практике не раз возникал вопрос об условной ратификации. Многие авторитетные юристы считали ее недопустимой, например Ф.И. Кожевников, В.М. Шуршалов, Л. Оппенгейм, Х. Уолдок, С. Цуруока и др. Но другие, ссылаясь на практику, придерживаются иного мнения. При обсуждении запрещавшего условную ратификацию проекта ст. 11 в Комиссии международного права ряд членов (А. Фердросс, М. Ясин, М. Бартош, М. Ляхс) выступили против этого положения, и оно было снято.

Практике известны случаи условной ратификации, правда, весьма редкие. В связи с предстоящей ратификацией договора с РСФСР 1921 г. министр иностранных дел Персии направил полпреду РСФСР ноту, в которой говорилось о готовности меджлиса ратифицировать договор при условии внесения в договор ряда изменений, включая исправление ошибок. В ответной ноте полпред сообщил о согласии внести в договор соответствующие изменения*(1276).

Зачастую причины условной ратификации носят внутриполитический характер. В феврале 1955 г. значительная группа членов Бундестага ФРГ выступила против ратификации Парижских соглашений, настаивая на необходимости проведения переговоров четырех великих держав в целях решения германского вопроса. В этой ситуации правительство и предложило осуществить условную ратификацию с тем, чтобы ратифицированные соглашения вступили в силу после переговоров с СССР*(1277).

Практике СССР условная ратификация не была известна. В практике России нечто близкое условной ратификации имело место. В феврале 1999 г. Совет Федерации принял постановление о Федеральном законе "О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной". Постановление одобрило Договор и вместе с тем оговорило, что обмен ратификационными грамотами должен быть произведен лишь после ратификации Украиной ряда соглашений по Черноморскому флоту*(1278). Процедура несколько экстраординарная и едва ли достаточно обоснованная. Постановление отразило расхождение в позициях правительства и Совета Федерации.

Ратификационная грамота является международным актом ратификации. При заключении двустороннего договора происходит обмен ратификационными грамотами, при заключении многостороннего договора они сдаются депозитарию. Эти действия соответствующим образом фиксируются, обычно в форме протокола. Но используется и иная процедура. Иногда стороны просто уведомляют друг друга о состоявшейся ратификации или обмениваются соответствующими нотами. Соглашение между КНР и Непалом о поддержании дружественных отношений 1956 г. содержало положение о том, что оно вступит в силу после взаимного уведомления о его ратификации*(1279).

Аналогичные процедуры используются и в случае утверждения договора. В июле 1958 г. состоялся обмен нотами между посольством СССР в Тегеране и МИД Ирана об утверждении сторонами протокола о демаркации*(1280).

Известны редкие случаи, когда в протокол обмена ратификационными грамотами включались достаточно важные обязательства. В протоколе обмена ратификационными грамотами, касающимися Парижского договора между СССР и Турцией 1925 г., стороны, в частности, согласились не брать на себя определенных обязательств в течение срока действия договора*(1281).

Договор может устанавливать точный срок обмена ратификационными грамотами. В качестве примера можно указать торговый договор СССР с Италией 1924 г. и мирный договор с Финляндией 1940 г. Иногда такого рода положения сопровождаются указанием на возможные контрмеры. Договор о перемирии и прелиминарных условиях мира РСФСР и Украины с Польшей 1920 г. устанавливал срок обмена грамотами. При этом стороны оговорили, что договор "теряет обязательную силу, если в срок, предусмотренный для обмена ратификационными грамотами и составления соответственного протокола, действия эти по каким-либо причинам не состоятся"*(1282).

В качестве общего правила обмен ратификационными грамотами двустороннего договора происходит в столице той стороны, где он не подписывался. Представленный китайской стороной в 1933 г. проект договора с СССР о нейтралитете предусматривал его подписание и обмен ратификационными грамотами в Нанкине. В связи с этим НКИД направил полпреду в Китае телеграмму, в которой говорилось: "Что касается места обмена ратификациями, то в случае подписания в Нанкине обмен должен произойти в соответствии с принятой международной практикой в Москве"*(1283).

Тем не менее по соглашению сторон возможны отступления от этого правила. Торговое и платежное соглашение между СССР и Сирией было подписано в 1955 г. в Дамаске, там же произошел и обмен ратификационными грамотами*(1284). Известны случаи, когда подписание и обмен ратификационными грамотами происходили в столице третьего государства. При заключении в 1955 г. Договора о дружбе между СССР и Йеменом соответствующие действия были осуществлены в Каире*(1285).

Обмен ратификационными грамотами завершает процесс выражения согласия на обязательность договора. Это положение является общепризнанным как в доктрине, так и в практике*(1286). В мирном договоре между Советской Россией и Латвией 1920 г. говорилось: "Повсюду, где в настоящем Договоре упоминается момент ратификации Договора, под этим понимается время взаимного обмена ратификационными грамотами" (ст. 19)*(1287). Аналогичные положения содержались и в ряде других договоров.

Сказанное, однако, не означает, что во всех случаях договор вступает в силу для данного государства. Порой договор предусматривает, что он вступит в силу по истечении определенного времени после обмена или сдачи на хранение ратификационной грамоты.

Ратифицировавшее договор государство не обязано производить обмен или сдачу на хранение ратификационных грамот. Если оно вправе отказаться от ратификации договора, то тем более оно может не производить обмен грамотами*(1288).

Известны случаи, когда сдача ратификационной грамоты на хранение откладывается по тем или иным причинам на годы. Конвенция ООН о захвате заложников 1979 г. была ратифицирована Президентом США в сентябре 1981 г. Однако было принято решение, что ратификационная грамота не будет сдана на хранение в ООН до принятия законодательства, необходимого для имплементации Конвенции. Такое законодательство было принято в 1984 г.*(1289) После этого состоялась сдача грамот на хранение. Приведенный факт свидетельствует, что, как правило, не только для отказа от сдачи ратификационных грамот, но и для отсрочки этого действия необходимы определенные причины.

Обмен и сдача на хранение ратификационных грамот осуществляются министром иностранных дел или его заместителем, чаще с дипломатическим представителем в соответствующей стране или с постоянным представителем при международной организации. Эти лица не нуждаются для этого в специальных полномочиях. Постепенно получила распространение практика, согласно которой обладание ратификационной грамотой считается достаточным свидетельством полномочности*(1290). Правда, в доктрине высказывается и иное мнение*(1291).

В вводной части грамоты указываются орган, ратифицировавший договор, точное наименование договора, могут содержаться и мотивы, побудившие государство заключить договор. Если конституционное право или сам договор предусматривают помимо ратификации главой государства необходимость одобрения его определенными органами государства, то факт такого одобрения должен быть отражен в ратификационной грамоте или в протоколе обмена ратификационными грамотами или сдачи их на хранение*(1292).

Вторая часть грамоты содержит текст договора, включая приложения, оговорки и заявления, если они были сделаны. В заключительной части говорится, что договор одобрен и будет тщательно соблюдаться. Заверяется грамота подписью главы государства и приложением государственной печати. Ниже подписи и печати проставляется подпись министра иностранных дел. Грамота прошивается шелковым шнуром цвета флага государства. Обычно грамоты имеют переплет с гербом государства*(1293).

В прошлом ратификационные грамоты оформлялись очень торжественно. Грамота облекалась в папку, покрытую шелком, бархатом или кожей с богатым тиснением. Нередко они заключались в красивые деревянные или металлические шкатулки. Сегодня в связи с ростом количества договоров внешнее оформление упростилось.

В общем, право не предписывает какой-либо специальной формы ратификационных грамот. Однако на практике сложилась единообразная форма, отклонения от которой редки. Это обстоятельство еще в 1924 г. отмечал такой специалист в области права договоров, как Л. Биттнер*(1294).

Таким образом, обмен ратификационными грамотами или сдача их на хранение завершает процесс оформления участия в договоре. В решении по территориальному спору между Ливией и Чадом 1994 г. Международный Суд ООН определил как "не ратифицированный" договор 1935 г. между Францией и Италией: "Хотя ратификация договора была одобрена парламентами обеих сторон, ратификационные грамоты не были обменены и договор не вступил в силу...."*(1295)

Значение нератифицированных договоров для теории и практики международного права заслуживает отдельного рассмотрения*(1296). Здесь же лишь отмечу, что с течением времени нератифицированный договор может утратить свое значение для сторон. Однако никаких норм по этому поводу международное право не содержит.

В доктрине, особенно в прошлом, было весьма распространено мнение о том, что ратификация имеет обратную силу и договор считается действующим с момента подписания*(1297). Подлежащий ратификации договор считается заключенным с момента его подписания, если стороны не договорились об ином. Это мнение подтверждалось и практикой. Оно не раз подтверждалось госдепартаментом США. Проанализировав практику американских судов XIX в., М. Джонс пришел к выводу, что они придерживались доктрины о ретроспективном действии ратификации*(1298).

Обстоятельное обсуждение этого вопроса состоялось на Конференции Продовольственной и сельскохозяйственной организации в 1950 г. Конференция решила, что в силу прочной международной традиции ратификация имеет обратную силу, считая со дня подписания акта. В общем, участники конференции согласились с этим положением. Возражение вызвало лишь распространение этого положения на подпись "ad referendum". Возражавшие ссылались на то, что их конституции не разрешают придавать такой подписи обратную силу. Конференция признала обоснованность возражения*(1299).

Объяснялась такого рода позиция тем, что подписавшие, но не ратифицировавшие учредительный акт государства пользовались правами членов организации (участвовали в голосовании и пользовались услугами организации), но не платили взносов. Поэтому Конференция специально указала, что на таких государствах лежит моральная обязанность уплатить взносы за период со дня подписания Устава.

В данном случае признание ретроактивного действия ратификации обоснованно, поскольку соответствующие государства с момента подписания пользовались правами членов организации. Однако в других случаях это положение едва ли применимо в отношении многосторонних договоров. Порой ратификация совершается по истечении десятков лет с момента подписания. Считать в таких случаях, что ратификация имеет обратную силу, едва ли правильно. Обратную силу ратификация обычно имеет в отношении двусторонних договоров. В доктрине не раз высказывались сомнения относительно обоснованности правила о ретроактивном действии ратификации*(1300).

Доктрине известны взгляды, согласно которым помимо ясно выраженной, формальной ратификации существует молчаливая, подразумеваемая ратификация. Е. Улльман писал: "Ясно выраженная и формальная ратификация может быть заменена конклюдентными действиями, в которых контрагенты выражают свои договорные воли; одним из таких конклюдентных действий является исполнение сторонами договора"*(1301). К. Штрупп в качестве примера договоров, в отношении которых возможна молчаливая ратификация, приводит договоры о капитуляции и о перемирии*(1302).

Действительно, практике известны случаи молчаливого принятия обязательств путем их фактического исполнения. С ними приходилось встречаться и СССР. В 1923 г. было подписано соглашение с Румынией о мерах предупреждения конфликтов на реке Днестр. Соглашение подлежало утверждению правительствами. Правительство СССР утвердило соглашение, а правительство Румынии не приняло соответствующего акта. Тем не менее Румыния фактически проводила соглашение в жизнь, в частности, назначив своих представителей в центральную смешанную комиссию*(1303). Признавая возможность молчаливого принятия договора, следует вместе с тем рассматривать его как исключительное явление. Было бы неправильно приравнивать эти действия к ратификации или принятию, поскольку юридические последствия весьма различны.

Первоначально Комиссия международного права пыталась определить общее правило относительно ратификации. Текст, предварительно одобренный в 1962 г., содержал положение о том, что договоры в принципе подлежат ратификации за исключением перечисленных далее случаев. Однако ряд правительств в своих замечаниях высказались за противоположное решение вопроса с тем, чтобы ратификация требовалась лишь в том случае, если стороны об этом договорились.

В дальнейшем Комиссия признала, что предложенный ею вариант, явившийся попыткой согласовать различные позиции государств по этому вопросу, может породить трудности при его применении, особенно в отношении договоров в упрощенной форме. Учитывая замечания правительств, а также то, что преобладающая часть договоров заключается без ратификации, Комиссия решила ограничиться перечислением случаев, когда в соответствии с международным правом ратификация необходима. По существу, решение вопроса о ратификации было оставлено на усмотрение сторон.

Соответствующее положение предоставляет правовую защиту каждому договаривающемуся государству в отношении его конституционных предписаний, поскольку оно может предусмотреть необходимость ратификации по соглашению с другими сторонами как в самом договоре, так и в сопутствующем ему соглашении. Наконец, государство может это сделать и в одностороннем порядке при подписании, оговорив это в полномочиях или изъявив такое намерение в ходе переговоров. При этом учтены и интересы государств, придерживающихся иной позиции, поскольку во всех случаях намерение выразить согласие путем ратификации должно стать предметом соглашения или доведено до их сведения. Эти моменты подчеркиваются в комментарии Комиссии к проекту статей*(1304).

Оживленная дискуссия по рассматриваемому вопросу имела место на Венской конференции 1968-1969 гг. Были высказаны явно противоположные точки зрения*(1305). Вопрос был сформулирован так: каким должно быть правило на тот случай, если в договоре ничего не говорится о форме выражения согласия? Группа стран Латинской Америки внесла поправку, согласно которой в качестве общего правила согласие должно даваться в форме ратификации. Обосновывалось это тем, что конституции стран Латинской Америки, а также большинства стран Африки и Азии предписывают ратификацию. Представитель Венесуэлы заявил, что если это предложение не будет принято, то указанные страны не смогут принять конвенцию.

Однако оказалось, что это не совсем так. Ряд представителей, в частности, латиноамериканских стран, в том числе и такой, как Бразилия, выступили против указанной поправки. С другой стороны, такие страны, как Франция и Швейцария, высказались в пользу ратификации. Показателен следующий факт: представители Чехословакии и Польши высказались в пользу подписи, представитель Болгарии - в пользу ратификации, а представитель Румынии поддержал проект Комиссии. Замечу, что представители СССР и США не участвовали в дискуссии, но проголосовали против указанной поправки. Поправка была отклонена 53 голосами, "за" голосовали 25, воздержались - 16. Такой результат свидетельствует о существенном расхождении позиций государств по рассматриваемому вопросу и о возможности возникновения споров в будущем. Все это подчеркивает значение компромиссного решения вопроса Венской конвенцией.

Теперь о принятии и утверждении договора. Оба эти действия представляют сравнительно новое явление. Они получили распространение в международной практике примерно в середине XX в. Термин "принятие" охватывает две различные процедуры. Если договор предусматривает, что он открыт для подписания с последующим принятием, то в международном плане это не отличается от случая, когда договор предусматривает необходимость его подписания с последующей ратификацией. Если же договором установлено, что он может быть "принят" без подписания, то процедура не отличается от присоединения. Анализ практики свидетельствует, что термины "ратификация" или "принятие" используются практически как равнозначные.

В практике встречается даже такая формулировка: "signature subject to approval followed by acceptance"*(1306). Переводится эта фраза так: "подпись подлежит одобрению с последующим принятием". Если же перевести эту фразу с использованием русского текста Конвенции, то получится: "подпись подлежит утверждению с последующим принятием". С точки зрения юридической логики сомнительный вариант. Этот пример подтверждает необходимость высокой квалификации переводчиков юридических текстов, а также необходимость сверяться с текстами на других языках, особенно на тех, на которых проект договора разрабатывался.

Формула "подпись подлежит принятию" вошла в договорную практику в основном для установления упрощенной формы ратификации с тем, чтобы позволить правительству дополнительную возможность рассмотреть договор, когда оно не обязано подвергать его конституционной процедуре ратификации. В некоторых случаях, для того чтобы облегчить государствам с разными конституционными требованиями оформление участия, договор предусматривает возможность как ратификации, так и принятия. По этому поводу в комментарии Комиссии говорится, что при всех условиях "остается совершенно верным, что "принятие" обычно используется как упрощенная процедура ратификации"*(1307).

Все, что сказано о принятии, в общем относится и к утверждению. Использование этого термина на практике является еще более новым, чем использование термина "принятие". Наиболее часто этот термин используется в формуле "подпись подлежит утверждению". Договоры, предусматривающие утверждение без подписания, встречаются редко. В общем, введение обоих понятий объясняется растущим разнообразием конституционных процедур принятия договоров.

В отличие от положений о ратификации положения о принятии и утверждении практически не обсуждались на Конференции. В конечном счете статья была утверждена 99 голосами, против не голосовала ни одна делегация, одна - воздержалась.

"Статья 14. Согласие на обязательность договора, выраженное ратификацией, принятием или утверждением

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

с) представитель государства подписал договор при условии ратификации; или

d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации".

С учетом расхождений в законодательстве и практике государств относительно выражения согласия на обязательность договора все большее распространение получает положение примерно следующего содержания: "Каждая из Договаривающихся Сторон уведомляет другую Сторону о выполнении законодательной процедуры, необходимой для вступления в силу настоящего Соглашения. Соглашение вступит в силу со дня второго из этих уведомлений". Сказанное не относится к важным договорам, которые предусматривают ратификацию.

Сказанное ранее о международной процедуре осуществления ратификации в значительной мере относится к процедуре принятия и утверждения. Это касается, в частности, и отказа от одобрения. В июне 1922 г. СНК РСФСР отказался одобрить торговое соглашение с Италией, подписанное руководителями ведомств иностранных дел. В качестве основания было указано противоречие постановлению ВЦИК*(1308).