2. Развитие института оговорок

В послевоенный период вопрос об оговорках стал все чаще обсуждаться на международных форумах и во взаимоотношениях государств. Не раз обсуждала его и Генеральная Ассамблея ООН. При обсуждении оговорок к Конвенции о геноциде в 1951 г. одна группа государств считала необходимым сохранение классического правила о необходимости согласия с оговоркой всех участников. Другая группа государств считала необходимым согласие двух третей заинтересованных государств. Наконец, третья группа считала необходимым наличие более гибкой системы, при которой согласие или непризнание оговорки является индивидуальным делом государства.

Учитывая, что универсальные договоры принимались тем или иным большинством государств, которые контролировались западными державами, СССР выступал за расширение права государства делать оговорки. Так, Я.А. Малик заявил: "....Каждое государство имеет право делать оговорки при подписании международного соглашения.... Это общепризнанное право каждого государства"*(1347). Соответствующее предложение вносилось на рассмотрение Генеральной Ассамблеи и было поддержано социалистическими и рядом других государств*(1348).

Относительно юридических последствий оговорки СССР исходил из того, что оговорка не препятствует вступлению договора в силу между всеми участниками, за исключением положения, к которому относится оговорка. В оговорке к Конвенции о политических правах женщин 1953 г. говорилось: СССР считает, "что юридическим последствием оговорки является то, что Конвенция действует между государством, сделавшим оговорку, и всеми другими участниками Конвенции за изъятием лишь той ее части, к которой относится оговорка"*(1349).

Еще дальше пошли США. В их официальных замечаниях на проект статей о праве договоров говорилось, что возражение против оговорки не должно исключать действие договора, если того желает делающий оговорку участник*(1350).

Начиная с 1950 г. меняется обстановка в международном сообществе. Существенно расширилось число государств с различными правовыми системами, что сделало возможность единогласного принятия оговорки практически малодоступной. Определенные новеллы в институт оговорок внесло консультативное заключение Международного Суда 1951 г. по делу об оговорках к Конвенции о геноциде. В заключении говорилось, что традиционная доктрина единогласия имеет "неоспоримую ценность", тем не менее она не рассматривалась как "трансформированная в норму права"*(1351). Четверо судей выразили несогласие с этой позицией, заявив, что традиционная доктрина должна рассматриваться как общепризнанная норма обычного права.

Консультативное заключение касалось только Конвенции о геноциде. Согласно заключению возражение одной или нескольких сторон в данной Конвенции, но не всех, против оговорки не делает ее автора неучастником конвенции, при условии, что оговорка совместима с объектом и целью Конвенции. В ином случае государство не может рассматриваться как сторона в Конвенции. Если сторона считает, что оговорка противоречит объекту и цели Конвенции, оно может считать, что сделавшее ее государство не является стороной Конвенции.

Возражение против оговорки подписавшим, но не ратифицировавшим Конвенцию государством может иметь значение после ратификации. Возражение против оговорки государством, имеющим право подписать Конвенцию, но не осуществившим его, не имеет юридической силы.

В 1951 г. Генеральная Ассамблея ООН предложила Комиссии международного права подготовить доклад об оговорках к многосторонним конвенциям*(1352). Комиссия пришла к выводу, что многосторонние конвенции настолько разнообразны, что единое правило не может быть удовлетворительным. Стороны должны сами указывать правила об оговорках в договоре*(1353). В остальных случаях Комиссия рекомендовала доктрину, требующую единогласного принятия оговорки. Доклад Комиссии и консультативное заключение Суда рассматривались Ассамблеей на ее шестой сессии, а выводы были изложены в резолюции 598 (VI). Ассамблея отклонила предложение Комиссии и предложила, что в отношении будущих многосторонних конвенций, заключенных под эгидой ООН, Генеральный секретарь должен руководствоваться следующими положениями:

а) продолжать действовать как депозитарий в отношении актов, содержащих оговорки или возражения, не высказывая мнения об их правовом эффекте;

б) сообщать текст таких документов всем заинтересованным государствам, оставляя каждому государству право определять правовые последствия.

На своей сессии в 1962 г. Комиссия международного права согласилась с тем, что вопрос об оговорках может решаться самим договором. Это положение было подтверждено Международным Судом ООН. В решении по делу о континентальном шельфе Северного моря Суд в 1969 г. определил: "....В общем, является типичным для конвенционных правил и обязательств то, что в соответствии с ними некоторые возможности делать односторонние оговорки могут, в определенных пределах, допускаться"*(1354). Таким образом, на первом этапе было признано право участников устанавливать в договоре правила, касающиеся оговорок.

Оставался нерешенным наиболее сложный вопрос о судьбе оговорок к договорам, не содержащим соответствующих положений. После длительных обсуждений Комиссия международного права на сессии 1962 г. высказалась за принятие гибкой системы. Такой подход активно поддерживался Г.И. Тункиным*(1355). Комиссия сочла, что достаточной гарантией является то, что оговорка должна отвечать объекту и цели договора, а также то, что государство, не согласное с оговоркой, может рассматривать договор не действующим между собой и автором оговорки. В своих отзывах на проект Комиссии правительства высказались за гибкую систему, хотя и с разными оговорками. В результате Комиссия пересмотрела свой первоначальный проект и в 1966 г. приняла окончательный текст.

Представленный текст активно обсуждался на Венской конференции. Высказывались различные точки зрения, были предложены 24 поправки, что свидетельствовало о значении, придаваемом государствами институту, и о весьма значительном расхождении позиций*(1356). Представители государств подчеркивали сложность подлежащей разрешению проблемы. Представитель Японии заявил, что вопрос об оговорках к многосторонним договорам является одним из наиболее сложных и противоречивых предметов в современном международном праве и ведет к противоречиям в академических кругах и к проблемам в практике государств.

Первым при обсуждении выступил глава делегации СССР О.Н. Хлестов. Опасаясь влияния далеко не дружественного окружения СССР на международное право, О.Н. Хлестов отстаивал право государства делать оговорки, которое вытекает из суверенного права государства защищать особенности своей правовой системы. При этом он ссылался на то, что при существовании более сотни государств с весьма различными системами объект и цели договора могут быть общими, но расхождения могут касаться второстепенных положений*(1357).

С аналогичных позиций выступил ряд новых независимых государств, которые заявили, что они не готовы принимать некоторые договоры целиком (см., например, выступление представителя Камбоджи).

Предложение СССР встретило определенную поддержку США. Вместе с тем они предложили установить общее правило: "Когда применение договора в целостности между всеми сторонами является существенным условием согласия каждой из них быть связанной договором, оговорка требует согласия всех сторон". Такое положение носило слишком общий характер и явно уступало проекту Комиссии.

Предложение Комиссии было встречено с открытым неприятием. Так, представитель Великобритании заявил, что они открывают широкий простор для формулирования оговорок, которые могут иметь результатом разрушение целостности договора. Тем не менее Конференция приняла статьи на основе предложений Комиссии. Невольно обращает на себя внимание, насколько более точно, реально эксперты-ученые отражают потребности развития международного права, чем дипломаты.