1. Понятие оговорки

С развитием многосторонних договоров, с расширением их влияния на международные отношения, а также на внутреннее право государств приобретает серьезную роль институт оговорок. Институт оговорок связан с выражением согласия на обязательность договора. В Венской конвенции 1969 г. говорится: "....Акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку:" (ст. 20 (4)с).

Оговорка - одностороннее заявление государства или международной организации под любым названием, сделанное при выражении согласия с договором, призванное исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки*(1325).

Из этого следует, что решающим условием для определения акта в качестве оговорки является не его название (заявление, понимание и т.п.), а его цель, объект - исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки. Поэтому главное значение имеет не название акта, а его цель для определения того, имеем ли мы дело с оговоркой или, например, с заявлением о его толковании.

Оговорка может быть сделана при любой форме выражения согласия с договором: при подписании, ратификации, официальном подтверждении, принятии или утверждении договора, присоединении или уведомлении о правопреемстве в отношении договора (случай оговорки при правопреемстве предусмотрен Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.).

В Руководстве по международным договорам ООН говорится, что "в исключительных случаях Генеральный Секретарь может принять оговорку или заявление не при подписании, ратификации, принятии, утверждении или присоединении"*(1326). Этот исключительный случай нашел отражение в проекте Комиссии международного права в статье "Последующее формулирование оговорки". При этом устанавливается, что последующее формулирование оговорки считается принятым договаривающейся стороной, если она не высказала возражений по истечении 12 месяцев с даты получения ею соответствующего уведомления. Если договаривающаяся сторона возражает против последующей оговорки, то договор сохраняет свою силу в первоначальном виде*(1327). Практика принятия последующих оговорок крайне редка.

В наше время международное право развивается широким кругом государств. Одним из наиболее важных инструментов этого процесса являются многосторонние договоры. Задача института оговорок состоит в том, чтобы облегчить наиболее широкое участие государств в многосторонних договорах. Речь идет о случаях, когда государство признает цели и принципы договора, но не согласно с отдельным положением, изменение которого не влияет на объект договора. Комиссия международного права сочла, что "в современную эпоху изменений и вызовов традиционным концепциям, правило, рассчитанное на расширение возможно более широкого принятия общего соглашения, которое может быть достигнуто и выражено в многостороннем договоре, может быть лишь такое, которое в наибольшей мере отвечает непосредственным потребностям международного сообщества"*(1328).

Особое значение имеет то обстоятельство, что широкое участие государств облегчает превращение постановлений договора в общепризнанные принципы и нормы международного права.

Из сказанного следует, что объектом оговорок могут быть лишь многосторонние договоры. В проекте Комиссии международного права соответствующий раздел так и именовался - "Оговорки к многосторонним договорам". В ходе Венской конференции в 1968-1969 гг. редакционный комитет снял упоминание о многосторонних договорах. Раздел стал именоваться "Оговорки". При этом председатель редакционного комитета заявил, что такое изменение не касается вопроса оговорок к двусторонним договорам*(1329). Такое изменение едва ли можно признать достаточно обоснованным. Более того, по содержанию статьи об оговорках касаются именно многосторонних договоров. Не предрешая вопрос в целом, председатель Конференции Р. Аго заявил, что процедура, предусмотренная статьями об оговорках, свидетельствует, что Конференция считает, что она неприменима к двусторонним договорам*(1330).

Практике США известны неоднократные случаи оговорок к двусторонним договорам, что объясняется особенностями процедуры ратификации. Не зря в США Сенат именуют "кладбищем договоров". Тем не менее американские юристы издавна утверждали, что при двустороннем договоре различие между оговоркой и поправкой носит чисто формальный характер. При соглашении между двумя державами может существовать только один договорный акт.

После анализа большого числа случаев, когда США делали оговорки к двусторонним договорам, Х. Миллер в 1919 г. пришел к выводу: "Единственное заключение, опирающееся на все вышеупомянутые прецеденты, состоит в том, что как декларация, носящая характер объяснения, условия, толкования, так и оговорка любого вида должна быть согласована с другой стороной в договоре"*(1331).

Гарвардский проект 1935 г. допускал право государства делать оговорки к двустороннему договору, если другое государство дает на это свое согласие. "....При отсутствии такого согласия договор не может состояться...." В комментарии Комиссии к проекту статей о праве договоров 1966 г. соответствующее положение было сформулировано достаточно четко: "Оговорка к двустороннему договору не представляет проблемы, поскольку она представляет собой новое предложение возобновить переговоры между двумя государствами в отношении условий договора"*(1332). Иными словами, оговорка к двустороннему договору представляет собой нечто юридически отличное от оговорки к многостороннему договору.

Подготовленное в соответствии с Венской конвенцией. положение об оговорках в кодификации Американского института права уточнило соответствующее постановление Конвенции. В нем говорится: "Государство может делать оговорку к многостороннему международному соглашению...." Что же касается оговорок к двусторонним договорам, то о них говорится в комментарии. Они рассматриваются как приглашение к возобновлению переговоров*(1333).

Тем не менее США продолжали активно прибегать к оговоркам к двусторонним договорам. Показательна в этом плане история с подготовкой договора о Панамском канале в 1970-е гг. В резолюции Сената о ратификации договора говорилось, в частности: "Президент включит все оговорки и понимания, включенные Сенатом в настоящую резолюцию о ратификации, в документ о ратификации, который подлежит обмену с Правительством Республики Панамы". Соответствующий документ о ратификации был подготовлен и опубликован в официальном издании депозитария - Генерального секретаря ООН*(1334). Одновременно были признаны недействительными контроговорки Панамы в ее ратификационной грамоте к договору о Панамском канале*(1335).

Касаясь этого вопроса, известный американский юрист Р. Бакстер писал: "Оговорка" Сената к рассматриваемому двустороннему договору представляет собой предложение изменений "эквивалетно контрпредложению в отношении положения, содержащегося в самом договоре. Если Панама принимает оговорку, то изменение делается в договоре. Если Панама отклоняет оговорку, то вопрос должен быть улажен дипломатическими представителями двух государств, так как договор не может вступить в силу с различным комплексом прав и обязательств для каждой из двух сторон"*(1336). В данном случае Р. Бакстер раскрывает особенность оговорок США к двусторонним договорам - они призваны создать для них дополнительные права и возможности.

Двусторонний договор - единый акт, согласованный между сторонами и предоставляющий им взаимные права и обязанности. Поэтому последующая оговорка наносит ущерб взаимной договоренности, нарушает саму идею двустороннего соглашения. При оговорке к многостороннему договору порождается как бы дополнительное соглашение с автором оговорки, которое существует наряду с многосторонним договором. Все это не дает возможности признать оговорку к двустороннему договору частью института оговорок. Речь идет о дополнительной поправке к согласованному тексту.

Современный институт оговорок - сравнительно новое явление в праве договоров. До середины XX в. существовал принцип полного единогласия сторон. Ф.Ф. Мартенс писал: "Для действительности трактата необходимо, чтобы предложение, сделанное одной из сторон, было принято другою. Только при этом условии можно говорить о единстве воли контрагентов, которое предполагается договором"*(1337). Видные ученые того времени Нис, Оппенгейм, Ривье и другие твердо настаивали, что ни один государственный договор не терпит оговорки.

Оговорки начали появляться в практике государств в связи с многосторонними договорами, устанавливающими общие нормы международного права. Так, первые крупные многосторонние конвенции, такие, как Гаагские конвенции о законах и обычаях войны 1899 и 1907 гг., сопровождались рядом оговорок. К Конвенции 1907 г. было заявлено почти 70 оговорок. И это несмотря на то, что участниками были довольно близкие по правовой культуре государства.

"Чемпионами" в этой области всегда были США*(1338). Так, в апреле 1930 г. США ратифицировали подписанную ими в 1919 г. Конвенцию о пересмотре генерального акта Берлинской конференции и генерального акта, а также декларации Брюссельской конференции с оговорками. Депозитарий - правительство Франции заявило, что оно не может принять ратификационную грамоту, содержащую оговорки к конвенции, пока эти оговорки не получат согласия других государств, подписавших конвенцию*(1339).

Возникшие спорные вопросы относительно оговорок породили дискуссию в доктрине*(1340). В конечном счете в Гарвардском проекте был сделан следующий вывод: "Хотя ясно выраженное согласие всегда желательно, но в некоторых случаях согласие может с полным основанием рассматриваться как предоставленное молчаливо или как подразумеваемое, когда обстоятельства таковы, что не оставляют сомнения в том, что молчание означает отсутствие возражений"*(1341). Допустимость молчаливого признания оговорки получила признание в доктрине. Ф.И. Кожевников писал: "Оговорки при подписании договора требуют предварительного ознакомления с ними участников договора и (хотя бы молчаливого) их на то согласия"*(1342).

В принципе практика придерживалась того, что оговорка может быть действительной в случае ее признания другими участниками. В записи беседы заместителя наркоминдела с послом Франции в СССР в августе 1928 г. приводилось заявление посла: "Совершенно очевидно, что никакая ограничительная интерпретация и никакие оговорки со стороны присоединяющейся державы не будут иметь силы, если интерпретация или оговорки не будут приняты всеми остальными участниками Пакта". Заместитель наркоминдела "сейчас же согласился с этим предложением"*(1343).

В резолюции Исполнительного бюро Панамериканского союза 1935 г. говорилось, что ратифицированный с оговорками договор имеет силу "между правительствами, ратифицировавшими его с оговорками, и теми государствами, которые эти оговорки приняли....". Договор не имеет силы между ратифицировавшим его с оговорками правительством и правительством, не признавшим оговорок*(1344).

Активная дискуссия относительно оговорок развернулась после начала работы Комиссии международного права над кодификацией права договоров*(1345). Ряд вопросов, связанных с оговорками, обсуждался и в последующие годы*(1346).