§6. Органи внутрішніх справ у системі влади

В широкому розумінні будь-які органи держави тією чи іншою мірою здійснюють правоохоронну діяльність. Разом з тим існують і такі органи держави, для яких ця діяльність є основною (спеціалізована правоохоронна діяльність).

В систему спеціалізованих правоохоронних органів прийнято включати органи: прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, юстиції, нотаріату, державний арбітраж, адвокатури, правосуддя.

Ці органи мають владні повноваження (окрім адвокатури), для них характерною є правова опосередкованість. Саме через ці органи держава використовує своє виняткове право застосування насилля у встановлених Конституцією та іншими законами випадках. В той же час саме ці органи надають населенню соціальні послуги.

Взаємовідносини і взаємозв’язки органів державної влади з правоохоронними визначаються відповідно до рівня конкретного органу державної влади чи правоохоронного органу, а також належності того чи іншого правоохоронного органу до відповідного різновиду органів такого роду (судів, прокуратури, внутрішніх справ і т.д.).

Взаємовідносини вищих органів державної влади України з правоохоронними органами визначаються рядом факторів.

По-перше, здійснення органами державної влади цього рівня (Верховна Рада України) законотворчості, тобто видання обов’яз­кових для виконання на території усієї держави законів. Такі закони регулюють не лише питання організації правоохоронних органів, але й зміст їх діяльності. Саме ці органи, природно, беруть активну участь в реалізації положень законів. Але тут існує й зворотній зв’язок: практика застосування законів правоохоронними органами є ефективним засобом перевірки життєздатності законів, їх відповідності вимогам життя. На підставі досвіду застосування законів правоохоронними органами розробляються рекомендації по удосконаленню законодавства, які можуть бути враховані у процесі правотворчості, який здійснюється Верховною Радою України.

Судові та правоохоронні органи, крім того, наділені конституційним правом законодавчої ініціативи.

По-друге, вищий орган законодавчої влади України уповноважений вирішувати деякі питання формування центральних судових та правоохоронних органів. Відповідно до Конституції України Верховна Рада України за поданням Президента України затверджує Кабінет Міністрів України, куди входять як його члени міністр юстиції, міністр внутрішніх справ – керівники відповідних правоохоронних органів.

По-третє, взаємовідносини вищого законодавчого органу України з правоохоронними органами характеризуються й тим, що Верховний Суд України, Вищий Арбітражний суд України і Генеральний прокурор України повинні регулярно звітувати перед Верховною Радою України. Мова, звичайно, йде про загальний контроль за їх діяльністю, а не про втручання в прийняття рішень за конкретними питаннями.

Ефективною формою контролю за діяльністю державних органів, в тому числі правоохоронних, є надання народним депутатам права запиту, на який відповідні державні органи і посадові особи повинні дати відповідь у ході сесії Верховної Ради України. Але й ця форма контролю не повинна використовуватись для втручання в прийняття судовими та правоохоронними органами рішень у конкретних справах, зокрема, у винесенні судових рішень.

По-четверте, вищий законодавчий орган України виступає також в ролі гаранта, що забезпечує умови для нормальної діяльності центральних судових та правоохоронних органів.

По-п’яте, для характеристики взаємовідносин вищого органу державної влади України з правоохоронними органами принципове значення має здійснення перших конкретних заходів по зміцненню законності та правопорядку, а також узгоджених дій в цій області.

Специфіка правоохоронних органів (наприклад, МВС, Мінюсту) полягає в тому, що вони одночасно є і органами державного управління, оскільки на них поряд з правоохоронними завданнями покладаються і управлінські.

Оцінюючи взаємовідношення судових та правоохоронних органів з органами державного управління, слід мати на увазі, що першим з них надано ряд суттєвих повноважень відносно других. Ці повноваження пов’язані, в основному, із здійсненням контролю за законністю дій більшості органів державного управління та посадових осіб, які працюють в них.

У конституційності створення і діяльності правоохоронного органу найрельєфніше виявляється його сутність, обумовлена правовою системою і суттю конкретної держави. У демократичному суспільстві правова система, а значить, і вся правоохоронна система повинні бути демократичними. Історичний досвід яскраво продемонстрував, що відхід держави від демократичних принципів починається з відмови від демократії в організації і в діяльності правоохоронних органів.

Конституційність правоохоронного органу оцінюється, як зазначають фахівці, двома основними критеріями: 1) відповідністю правоохоронного органу тим положенням, які закріплені в Конституції; 2) законністю процедури заснування правоохоронного органу. Такою конституційною підставою є необхідність охорони прав і свобод громадян, громадського порядку і громадської безпеки.

Державно-владний характер правоохоронних органів виявляється у тому, що вони є частиною державного механізму, володіють компетенцією розгляду різного роду юридичних справ. Ніякі інші організації не можуть і не повинні діяти від імені держави і мати державно-владні повноваження стосовно фізичних і юридичних осіб.

Реформування правової системи України в умовах розбудови незалежної держави потребує удосконалення складових елементів цієї системи. Органи внутрішніх справ є невід’ємною частиною системи органів державного управління. Центральним органом державної виконавчої влади у сфері внутрішніх справ є Міністерство внутрішніх справ України.

Правові основи організації діяльності МВС України визначаються Конституцією України, чинним законодавством України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України.

Загальними функціями для всіх міністерств України, в тому числі і для МВС, є забезпечення проведення в життя державної політики у відповідних сферах, взаємодія з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

Специфічні завдання, функції і методи діяльності МВС України встановлюються спеціальним Положенням про нього, яке затверджене розпорядженням Президента України від 7 жовтня 1992р.

Згідно з ним Міністерство внутрішніх справ України реалізує державну політику в сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організує і координує діяльність органів внутрішніх справ по боротьбі зі злочинністю, охороні громадського порядку і забезпеченістю громадської безпеки.

У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією та узагальнює практику застосування актів законодавства з питань, що входять до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.

Відповідно до закону України «Про міліцію» «міліція в Україні – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань» (ст.1) Таким чином, міліція – це складова частина системи органів внутрішніх справ, які здійснюють державну виконавчу владу у сфері охорони громадського порядку.

При виконанні своїх функцій органи внутрішніх справ вступають в управлінські та інші стосунки (внутрішні та зовнішні) з різними державними органами, громадськими об’єднаннями і окремими громадянами. Ці стосунки можуть бути відносинами влади – підлеглості, співробітництва, координацій і узгодження.

Державне регулювання правоохоронної діяльності здійснюється шляхом правового визначення конституційних та інших законодавчих засад цієї діяльності, її стратегії, основних напрямів і завдань на певний період, забезпечення реальної координації зусиль усіх державних структур, передусім, правоохоронних органів, а також відповідних громадських формувань та органів місцевого самоврядування, які мають свою компетенцію в питаннях підтримки правопорядку на території обслуговування.

Особливості управління органами внутрішніх справ полягають, по-перше, в правоохоронному характері управління; по-друге, в специфічних умовах функціонування системи, таких як єдиноначальність, висока службова дисципліна, особливі умови проходження служби; по-третє, в тому, що значна частина працівників органів внутрішніх справ користується статусом представників влади, які мають повноваження застосовувати заходи адміністративного примусу; по-четверте, діяльність органів внутрішніх справ створює умови іншим державним органам, установам, організаціям, підприємствам і громадянам для реалізації їх функцій, прав і свобод.

Органи внутрішніх справ, разом з усіма іншими органами державного управління, створюються і функціонують як апарат, підпорядкований органам державної влади. Вони складаються з різних підрозділів, які мають відповідні функції і повноваження. У своїй сукупності ці особливості дають право визначати органи внутрішніх справ як різновид органів управління.

Правове регулювання забезпечує розподіл повноважень управлінських функцій між різними органами і службами, посадовими особами і громадянами, встановлює між ними норми управлінських відносин. Правове регулювання управлінських процесів не може бути сталим, консервативним, воно повинно відповідати вимогам практики, встановлювати оптимальні межі втручання апарату управління в діяльність об’єктів управління в життя людей, здійснювати правоохоронний вплив на суспільні відносини і тим самим забезпечувати правовий порядок.

Зміст діяльності МВС України як центрального органу державного управління у галузі внутрішніх справ полягає в розробці загальних проблем підвищення ефективності забезпечення громадського порядку в державі; підготовка, навчання і виховання кадрів; організація управління очолюваної ним системи; оперативне керівництво відповідними підпорядкованими органами.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади України протягом років незалежності зробили чимало, щоб провести правоохоронну систему у відповідність з міжнародними структурами. Ця робота, як зазначає міністр внутрішніх справ України Юрій Кравченко, «…йде за низкою напрямків: визнання державою прав і свобод людини найвищою цінністю, наявність гарантій щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; розмежування обсягу повноважень та функцій між законодавчими, виконавчими та судовими органами влади щодо забезпечення прав і свобод; організація правоохоронної діяльності в суспільстві і в регіонах; наявність громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів».

Ці напрямки і принципи діяльності знайшли своє відображения і в законі України «Про міліцію», в якому підкреслюється, що «діяльність міліції будується на принципах законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості» (ст.3).

Принципом законності в охороні порядку є, перш за все, чітке дотримання законодавства громадянами, а також посадовими особами, які відповідно до свого становища, повинні забезпечити виконання припису закону. Для працівників міліції він, крім того, означає необхідність використання всіх наданих їм прав для боротьби з правопорушеннями, але так, щоб заходи, які будуть при цьому проводитись, не виходили за межі закону.

Рівень розвитку свободи та демократії у суспільстві визначається не тільки формальним визначенням влади прав і свобод людини, включаючи офіційне приєднання до міжнародно-правових документів, що їх регламентують, але й багатьма іншими факторами. Одним з найважливіших серед них є наявність діючого, ефективного соціально-юридичного механізму реалізації прав та свобод, що містить гарантії їх забезпечення і захисту. У цьому механізмі вагоме місце, згідно зі специфікою діяльності, займають правоохоронні органи, зокрема органи внутрішніх справ.

Конституційні норми, спрямовані на забезпечення державою реалізації, охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, потребують від міліції й інших правоохоронних органів послідовно спрямовувати свою правозастосовну діяльність на забезпечення добробуту людини, дотримуючись при цьому принципу верховенства Основного Закону, здійснення якого є головним у створенні правової держави.

Міліція поряд з іншими правоохоронними органами покликана проводити в дію механізм правової охорони. Вони забезпечують застосування заходів державного примусу, маючи на меті усунення перешкод реалізації прав та обов’язків, поновлення порушеного права, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності.

Слід взяти до уваги, що міліція є каральним органом держави, який забезпечує виконання приписів держави методом примусу. В умовах розбудови правової держави необхідно вишукувати шляхи демократизації виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів, зокрема міліції (Концепція адміністративної реформи, Концепція адміністративно-правової реформи, Концепція програми «Народ і міліція – партнери», Концепція розвитку органів внутрішніх справ України в ХХІ столітті).

В умовах демократизації суспільства, плюралізму політичних поглядів, політичних та громадських рухів правоохоронного забезпечення потребує і політична сфера суспільства.

Аналіз чинного законодавства в Україні, практичних кроків державних установ свідчить про те, що поступово йде процес інститулізації правоохоронної діяльності. Чітко обґрунтована мета – захист прав і свобод людини – є пріоритетною в діяльності правоохоронних органів держави. Охорона громадського порядку, боротьба зі злочинністю, захист інтересів держави є засобами, за допомогою яких посилюється забезпечення прав і свобод людини.

Перед органами внутрішніх справ поставлено завдання створити сприятливий правовий клімат для забезпечення успішної реалізації курсу реформ, пов’язаного з трансформацією суспільного устрою та економіки держави. У виступі Президента України Л.Кучми у Верховній Раді 22 лютого 2000р., зокрема, зазначається, що необхідно привести діяльність правоохоронних структур, судової системи «у відповідність до сучасних економічних реалій».

Криміногенна ситуація в Україні за останні роки зазнала значних змін як щодо динаміки, так і щодо структури злочинності. За умов соціально-економічної нестабільності, зниження правосвідомості населення та девальвації моральних цінностей, коли окремі форми протиправної поведінки стали розглядатися в масовій свідомості як соціально допустимі і навіть повсякденні, засилля низькоякісної продукції у сфері мистецтва, послаблення виховної роботи серед молоді, злочинність набуває дедалі потворніших відтінків. Поширюється кримінальний професіоналізм, жорстокість та зухвалість при скоєнні злочинів, їх корислива спрямованість. Зростає технічна забезпеченість злочинців. Поширилися такі види протиправної діяльності, як рекет, торгівля людьми, зброєю, вибуховими речовинами, стратегічною речовиною, убивства на замовлення.

Все це вимагає від Міністерства внутрішніх справ активізації пошуку оздоровлення криміногенної обстановки в державі, забезпечення законних прав громадян, гарантованих Конституцією України. При цьому основна увага зосереджується на піднесенні ефективності діяльності органів внутрішніх справ і, насамперед, за рахунок удосконалення форм і методів боротьби зі злочинними проявами, структурної перебудови Міністерства та підпорядкованих органів і підрозділів відповідно до змін, що відбуваються в суспільстві, активізації профілактичної роботи.

Серед результатів стабілізуючих заходів, вжитих МВС, – стійка тенденція до зниження рівня загальної злочинності в Україні: за період з 1995 до 1999 року злочинів зареєстровано майже на 100 тисяч менше (ця тенденція зберігається і в 2000 році). Зменшилась кількість тяжких злочинів, злочинність неповнолітніх, значно зросла професійність ОВС в розкритті вбивств на замовлення (з 13 до 89% за останні чотири роки).

У 1999р. було виявлено 1200 ОЗУ, існування 227 груп підтверджено вироками суду. Економіці держави відшкодовано 240 млн. гривень, що були викрадені. До 65% збільшилася карна репресія, тобто 65% осіб, які скоїли злочини, предстали перед судом і понесли покарання.

Дотримання конституційних прав і гарантій громадян вимагає прийняття відповідних законів. З 1994 – 1995 рр. у Верховній Раді перебувають Кримінальний, Кримінально-процесуальний кодекси, законопроекти «Про зброю», «Про профілактику злочинності», «Про професійну охорону діяльності», «Про внесення змін до закону України «Про оперативно-розшукову діяльність». Очевидно, потребує змін і закон «Про міліцію», аби забезпечити працівникам міліції гарантії їх захисту, щоб вони могли захищати суспільство. За оцінками Ради Європи, через заполітизованість Верховної Ради тривалий час не приймаються законопроекти, що передбачають кримінальну відповідальність за організацію та керування ОЗУ, легалізацію доходів здобутим, злочинним шляхом.

Демократизація суспільства, формування основ правової держави, розширення повноважень місцевих органів самоврядування, що відбуваються в країні, створюють сприятливі умови для розвитку системи соціально-правової профілактики правопорушень.

На виконання указу Президента України «Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ і громадських формувань по охороні громадського порядку» поновлено роботу 906 громадських пунктів охорони порядку, повернуто 460 приміщень, де колись були розташовані ці пункти, виділено 300 нових приміщень. Відновлено діяльність 804 добровільних народних дружин. Окрім ДНД, з’являються робітничі та студентські загони охорони правопорядку, закони самозахисту, сприяння роботі міліції та інші громадські формування. Лише у 1999р. за їх участю затримано понад 40 тис. правопорушників.

Серед правоохоронних органів органи внутрішніх справ відзначаються близькістю до населення, роллю форпосту у боротьбі з антигромадськими проявами, підконтрольністю усім гілкам політичної державної влади. Органи внутрішніх справ є, з одного боку, галузевою підсистемою державного управління, а з іншого – правоохоронним органом. Це означає, що у першому випадку вони входять в систему органів виконавчої влади, а у другому – в систему правоохоронних органів. Компетенція органів внутрішніх справ визначається законами України й характеризується сукупністю покладених на них завдань і функцій управління, а також конкретними повноваженнями того чи іншого органу внутрішніх справ. Таким чином система органів внутрішніх справ функціонує одночасно як суб’єкт управління і як об’єкт управління. Усі підрозділи органів внутрішніх справ як елементи системи управління одночасно виступають у ролі керівних і керованих. Між ними існують постійні прямі й зворотні зв’язки. Прямі зв’язки (згори вниз) виходять від суб’єкта управління у формі наказів, розпоряджень, інструкції. Зворотній зв’язок (знизу вгору) – від об’єкта управління – здійснюється у вигляді донесень, звітів, інформації.

Компетенція, завдання і функції органів внутрішніх справ, взаємовідносини між ними та окремими службами надають системі органів внутрішніх справ від низового підрозділу до апарату МВС необхідної цілісності, чіткого підпорядкування й самостійності окремих елементів, що дає можливість діяти на основі єдиних правових норм.

Система органів внутрішніх справ побудована так, що всі органи внутрішніх справ, їх структурні підрозділи підпорядковані по вертикалі. Сучасна система органів внутрішніх справ відзначається поки що надмірною централізацією управління, переобтяженістю структурними елементами, паралелізмом у розподілі функцій між окремими службами.

Виведення органів внутрішніх справ із подвійного підпорядкування (із підпорядкування місцевим органам влади) поставило їх поза демократичним контролем населення через свої представницькі органи, позбавило додаткових джерел фінансування та матеріально-технічного забезпечення з боку органів місцевого самоврядування і порушило взаємодію органів внутрішніх справ з місцевими державними органами, трудовими колективами, населенням.

Розростання чисельності управлінського апарату МВС та УМВС і пов’язане з цим порушення кількісного співвідношення між керівним старшим начальницьким складом і низовими ланками оперативно-розшукових апаратів та інших підрозділів позбавляє органи внутрішніх справ можливості оперативного ефективного управління. Безсумнівно, сама система органів внутрішніх справ, а також завдання, що ставляться перед нею, потребують докорінного реформування.

Розроблені концепції реформи повинні передувати ретельний аналіз політичних, соціально-економічних, демографічних та інших факторів розвитку нашого суспільства і підготовка прогнозу його розвитку на найближчі 10 – 15 років.

Вартим уваги слід визнати питання про перейменування міліції в поліцію. Термін «міліція» склався у нашій країні історично, оскільки більшовики під час революції 1917р. вважали, що для підтримки громадського порядку досить буде напівгромадських озброєних формувань (що, власне, і означає «міліція»). Крім того, шукалася альтернатива одіозному, на їх думку, терміну «поліція» Ці сподівання більшовиків не справдилися, а назва залишилася, ставши певною мірою анахронізмом радянських часів, оскільки майже у всіх державах світу аналогічні органи називаються «поліція». Крім того, справа не лише у назві, але й у зміні функцій. Це повинна бути не карально-охоронна сила, а демократичний інститут, покликаний захищати законні права та інтереси конкретної особи, гарантувати людині безпечні умови життя.

Необхідно розпочати процес децентралізації міліції, створювати сильну муніципальну міліцію (поліцію). У такому випадку за МВС залишилися б питання визначення загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ, боротьби з організованою злочинністю міжрегіонального характеру. Все це дозволило б встановити партнерські стосунки між органами внутрішніх справ і суспільством, поставити їх під дійовий демократичний контроль, використати можливості місцевих органів влади і самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення органів поліції, соціального становища її службовців.

Одним із стратегічних завдань реформи має стати створення простої і чіткої системи управління органами внутрішніх справ, продуманої структури центральних і місцевих установ. Необхідно подолати паралелізм у роботі різних служб у центрі й на місцях, укрупнити (за змістом роботи, при скороченні штатів) галузеві управлінські структури.

Доцільно було б залишити УМВС у містах з населенням понад півмільйона чоловік, а в інших їх скоротити. Зовсім невиправданим є те, що в більшості обласних центрів та інших міст на 2 – 3 невеликі райвідділи створюються УМВС міста.

Гуманізація діяльності органів внутрішніх справ, посилення соціальної спрямованості в їх роботі викликає необхідність розширювати представництво в них жінок. Цілком справедливим є один із принципів комплектування американської поліції: «На будь-якому місці, де не потрібно застосування великої фізичної сили жінка може працювати не гірше чоловіка». Уже зараз у поліції західних країн жінки складають 25 – 40% особового складу. Зрозуміло, що процес «фемінізації» нашої міліції повинен бути поступовим і виваженим.

Наведені вище міркування й пропозиції охоплюють лише аспекти реформування організації й діяльності міліції України в сучасних умовах. Зарубіжний досвід свідчить про те, що серйозні перетворення вимагають і серйозної підготовчої роботи. Але час і потреба суспільства рішуче ставлять їх на порядок денний діяльності держави.