§ 1. Теоретико-познавательные основы судопроизводства по делам, возникающим из конституционных, административных (публично-правовых) отношений

Гражданское судопроизводство подразделяется на три вида: исковое, особое и производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Развитие законодательства России показало, что название третьего из перечисленных видов судопроизводства носит до некоторой степени условный характер1.

Условность этого названия вида гражданского судопроизводства состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (главы 22-25 ГПК), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых, гражданских и других правоотношений (жалобы на действия избирательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т. д.).

Названием этого вида судопроизводства подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, и, с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения).

Проблема защиты прав граждан против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных органов, должностных лиц существует во всех странах. Государство, призванное охранять и защищать права своих граждан, в то же время в лице своих органов, должностных лиц, государственных служащих способно нарушать их права. Примером могут служить принимаемые иногда неконституционные правовые нормы, ущемляющие права граждан, незаконные действия исполнительных органов, органов местного самоуправления, отдельных должностных лиц.

См.: Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М., 1996. С. 229. Учитывая условное и исторически устаревшее название данного вида судопроизводства в Гражданском процессуальном законодательстве (ст. 231 ГПК РСФСР), глава 21 данного учебника названа иначе по сравнению с терминологией закона.

При разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную межоу этими властями все же существует определенная взаимосвязь и взаимный контроль.

Судебный контроль предусмотрен, в частности, за законностью нормативных актов, за законностью действий должностных лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам, за соблюдением прав граждан при проведении выборов и референдумов.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, связанных с защитой прав граждан против действий (бездействия) органов государства и вытекающих из публично-правовых отношений, иногда называют в научных источниках «административной юстицией»1.

Проблема существования в российском гражданском процессуальном праве данного вида судопроизводства как отдельного наряду с исковым и особым производством всегда была дискуссионной.

Одни ученые полагали, что нет оснований для выделения этого вида производства в отдельное от искового, другие - наоборот, доказывали и доказывают, что его существование необходимо, и обосновывают свою позицию специфическим объектом судебного познания, т.е. публичным характером правоотношений.

Существование отдельного от искового производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, объяснялось традиционно несколькими правовыми обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку в них выступают, с одной стороны, орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой- гражданин, не имеющий таких полномочий;

2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям.

Указанными двумя причинами определяется и способ возбуждения дел данной категории- путем предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска. Данная терминология перенесена в гражданский процесс из административного права.

Кроме этого, при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из публично-правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных правоотношениях не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение,

* См.: ЧечотДМ. Административная юстиция. М., 1973; Рязановский ВА. Единство процесса. М.: Городец, 1996. С. 18-31.

увеличение или уменьшение требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску, и т. д.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд, поста-дийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публично-правовых отношений.

В настоящее время проблема существования отдельного вида судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, из состояния дискуссионной переводится в плоскость практического решения ее в новом гражданском процессуальном законодательстве1.

В проекте ГПК2 по отношению к данном виду судопроизводства проводится другая концепция: эти дела должны рассматриваться по правилам, искового производства. Данная концепция имеет определенное теоретическое и историческое обоснование. В ст. 2 Устава гражданского судопроизводства России 1864 г. было записано: «Частные лица или общества, права коих, на законе основанные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявить суду иск о восстановлении нарушенных прав; но такой иск не останавливает распоряжения правительственного места или лица до тех пор, пока не последует о том решения суда». Исковое производство, как состязательное, вполне обеспечивает защиту прав и свобод граждан против действий органов государства3.

Процессуальный регламент производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, предусмотренный в главах 22-241 действующего ГПК, и практика применения процессуальных норм данного раздела ГПК должны корректироваться с точки зрения реализации ст. 46 Конституции РФ. Конституция РФ как закон прямого действия и принятые на ее основе федеральные законы - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-

1 См.: Жуйков ВМ. Реализация конституционного права на судебную защиту: Дис... канд.

юрид. наук. М., 1996. С. 18-19.

2 Юридический вестник. 1995. № 20-21.

Зарубежные и российские ученые XIX и начала XX вв. средства защиты публичного права называли не жалобой, а экстраординарным, или административным, иском. См.: Рязановский ВЛ Указ. соч. С. 18-31.

ской Федерации» от 5 сентября 1997 г. (19 сентября 1997 г.), «О выборах Президента Российской Федерации» от 21 апреля 1995 г. (17 мая 1995 г.), «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 21 августа 1995 г. расширили компетенцию судов общей юрисдикции по обжалованию решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и возможности защиты не только активного, но и пассивного избирательного права граждан.

С учетом прямого действия ст. 46 Конституции РФ и другого принятого на ее основе федерального законодательства в настоящее время к рассматриваемому виду судопроизводства могут быть отнесены: 1) дела о защите избирательного права граждан; 2) дела об обжаловании действий должностных лиц о применении административного взыскания; 3) дела об оспариваний законности нормативных актов, кроме актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда; 4) дела об обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, общественных- объединений, должностных лиц и государственных служащих.