§ 5. Производство по делам об оспариваний законности нормативных актов полностью или в части

Нормативные акты, т.е. акты, принятые компетентными органами, устанавливающие правила поведения неопределенного числа лиц, могут быть оспорены в судебном порядке двумя способами1.

1. Опосредованно при рассмотрении и разрешении исковых дел, т.е. спора о праве между конкретными заинтересованными лицами (группами заинтересованных лиц), когда сторона просит применить надлежащий нормативный акт к спорным правоотношениям, например, закон большей юридической силы, и не применять противоречащий ему другой правовой акт.

2. Непосредственно, когда заинтересованные лица (группа лиц), объединения граждан, прокурор оспаривают в суде законность нормативного акта или его части безотносительно к конкретному субъекту права и безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретных лиц.

Дела по оспариванию законности нормативных актов во втором случае носят публично-правовой, а не частноправовой характер, затрагивают интересы неопределенного числа граждан и организаций и правопорядка в целом.

1 См.: Жуйков ВМ. Правовые критерии разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ // Юридический мир. 1997. Ноябрь. С. 23-31.

При непосредственном способе оспаривания законности нормативных актов полностью или в части важно точно определять подведомственность и подсудность дел.

Оспаривание нормативных актов федерального уровня, т.е. нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ с точки зрения соответствия их Конституции Российской Федерации может быть осуществлено исключительно в Конституционном Суде Российской Федерации и по запросам строго определенных лиц и органов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Оспаривание законности нормативных актов федерального уровня, принятых иными органами (министерствами, ведомствами, комитетами), осуществляется по заявлениям заинтересованных лиц, объединений граждан в Верховном Суде России.

Отдельным случаем реализации конституционного права на судебное обжалование решений органов государственной власти является обращение прокурора в суд на предмет признания противоречащим закону правового (нормативного) акта или его части.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», принятого Государственной Думой 18 октября 1995 г.).

Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением, что прокурор не вправе устанавливать сокращенный по сравнению с десятью днями срок рассмотрения его заявления в суде, поскольку сроки рассмотрения и разрешения дел установлены гражданским процессуальным законом. Властными полномочиями в процессуальных правоотношениях обладает судья (суд), и прокурор не вправе изменять нормы процессуального закона1.

См.: Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М., 1996. С.248.

Дата рассмотрения и разрешения дела по заявлению прокурора определяется судьей, но в пределах общего для дел, вытекающих из административно-правовых отношений, десятидневного срока.

В отличие от исковых дел и с учетом публичного характера этих дел при рассмотрении заявлений о незаконности правового (нормативного) акта у суда имеются специфические функции. По этим делам суд не устанавливает фактических обстоятельств дела, т.е. совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия закрепленных в нормативном акте норм Конституции РФ, федеральным законам, т.е. суд проводит правовую оценку акта. Суд не связан доводами заявителя и его правовой позицией.

Дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, носящих нормативный характер, рассматриваются по общим правилам ГИК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации1.

Судам подведомственны для рассмотрения и разрешения заявления прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых представительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления и местной администрации, министерствами, ведомствами, иными органами государственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, общественными, политическими организациями и движениями, должностными лицами.

Подсудность дел определяется уровнем обжалуемого акта. Заявления Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей, оспаривающих нормативные акты федерального значения, федеральных министерств и ведомств, подлежат рассмотрению в Верховном Суде Российской Федерации (ст. 116 ГПК в редакции Закона от 27 октября 1995 г.).

Заявления прокуроров субъектов Федерации, их заместителей, оспаривающих правовые акты органов государственной власти и должностных

1 См. п. 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27 апреля 1993 г. № 5 // Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.:Спарк, 1997. С. 299.

лиц субъектов Российской Федерации, рассматриваются и разрешаются соответственно краевыми, областными и приравненными к ним судами, т.е. судами субъектов Федерации. В районных судах могут оспариваться акты органов местного самоуправления и местной администрации.

Дела данной категории рассматриваются судьей единолично в соответствии со ст. 231, 232 ГПК. Если при рассмотрении заявления прокурора о признании правового акта противоречащим закону будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, поскольку в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с заявлением в порядке искового производства (п. 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27 апреля 1993 г. № 5).

О времени и месте судебного заседания извещаются прокурор, руководитель органа, принявшего нормативный акт, либо должностное лицо, их представители. Неявка без уважительных причин надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу.

Принцип состязательности гражданского процесса действует при разрешении данной категории дел своеобразно. Состязательная форма проявляется в последовательности выступлений заинтересованных лиц: первым выступает прокурор, обосновывающий незаконность полностью и в части правового акта, затем - руководитель органа государственной власти, издавшего акт, или должностное лицо, их представители, обосновывающие правомерность акта. Судом исследуются в основном письменные доказательства, касающиеся не фактических обстоятельств дела, а правового статуса органа, издавшего оспариваемый акт, изучаются нормы законов по их текстам.

Правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом или должностным лицом с превышением компетенции или с другими нарушениями действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, решений представительных органов и т. д.).

Резолютивная часть решения суда по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод об удовлетворении либо отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Имеется одна важная особенность, зафиксированная в ч. 3 ст. 23 98 ГПК, касающаяся решений о признании незаконными индивидуальных и нормативных актов полностью или в части. Незаконными эти акты либо

их части признаются не с момента вступления решения суда в законную силу, а с момента их принятия, что должно быть отражено в резолютивной части решения. В резолютивной части решения суд может обязать редакцию средства массовой информации опубликовать в установленный судом срок сообщение о судебном решении, если признанный недействительным правовой акт ранее был опубликован данным средством массовой информации (ст. 35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).

Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части правового акта может быть обжаловано или опротестовано в кассационном порядке.

Вопросы для подготовки к практическим (семинарским) занятиям

1. Расскажите о тенденциях развития законодательства и правовой природе дел, вытекающих из публично-правовых отношений.

2. Какие дела, вытекающие из публично-правовых отношений, подведомственны суду?

3. Расскажите о специальных правилах данного вида судопроизводства.