§ 4. Производство по делам об обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, государственных служащих и должностных лиц

В ст. 46 Конституции РФ записано, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В Конституции нет ограничений для судебного обжалования и указано, что можно обжаловать не только действия, но и решения, а также бездействие. Уточнено название субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть обжалованы, а именно: органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан», принятым Государственной Думой 15 ноября 1995 г.1, обжаловать в суд можно и решения, действия (бездействие) государственных служащих.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 постановления № 10 от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» обратил внимание судов на то, что в соответствии со ст. 46 Конституции РФ, ст. 1 и 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (реше-

1 СЗ РФ. 1995. № 51. С. 4970

ний), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

К действиям, подлежащим судебному обжалованию, относят коллегиальные и единоличные действия, в результате которых: 1) нарушены права или свободы гражданина; 2) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; 3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Правовое регулирование судебного обжалования действий (бездействия) и решений, принимаемых по отношению к гражданам в области управления, имеет в России свою историю, несмотря на относительно краткое время существования данного правового института1.

Тенденция развития законодательства об обжаловании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц такова, что каждым последующим законом, принимаемым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась компетенция судов общей юрисдикции.

Например, в суд могут быть обжалованы: отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте; отказ в выдаче визы на выезд за границу; решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов; решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ, профессиональных организаций, а также их органов управления и должностных лиц (п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10 от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, ущемляющие права и свободы граждан»). Так, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание2; суду подведомственны дела, связанные с обжалованием гражданином порядка и способа приватизации, в том числе и аукциона3.

Решения полномочного органа о регистрации приобретения или прекращения гражданства РФ либо о принадлежности к гражданству РФ мо-

1 См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. М.: Спарк, 1997. С. 322; Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М., 1996. С. 227-228.

2 См.: Бюллетень ВС РФ. 1995. № 4. С. 3.

3 См.: Бюллетень ВС РФ. 1994. № 6. С. 2.

гут быть обжалованы в суд (ст. 46 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» с изменениями и дополнениями1).

Могут быть обжалованы в суд отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотрения заявлений и другие действия или бездействие, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве (ст. 47 указанного Закона о гражданстве РФ).

Не могут быть обжалованы нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а также индивидуальные и нормативные акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования, например в порядке уголовного судопроизводства.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 10 от 21 декабря 1993 г. (п. 2) разъяснил, что под иным порядком судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством. Например, не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном главой 241 ГПК, действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования.

В соответствии с полномочиями Конституционного Суда РФ, закрепленными в ст. 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятого 24 июня 1994 г., Конституционный Суд РФ не осуществляет проверки конституционности индивидуальных актов, а также актов нормативного характера министерств и ведомств. Поэтому данные акты обжалуются в суд общей юрисдикции.

Подача жалобы. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящим, в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу.

Вышестоящие в порядке подчиненности государственный орган, общественная организация, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права или свободы которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина -

1 Ведомости РСФСР. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112.

надлежаще управомоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. ^

Жалоба подается по усмотрению гражданина в суд по месту его жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа, общественной организации, должностного лица.

Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федераций за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Имеется несколько специальных норм, создающих благоприятные условия гражданам для обращения в суд: а) гражданин может выбирать административную или судебную форму защиты прав и свобод; б) он определяет по своему усмотрению суд (альтернативная подсудность) для рассмотрения его жалобы, за исключением случаев подачи жалобы на действия органов военного управления и отказа в разрешении на выезд из РФ.

Военнослужащие вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд.

В военный суд могут быть обжалованы действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих. Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в суд общей юрисдикции (районный суд) или военный суд.

Избрание гражданином альтернативной формы защиты, т.е. обращение с жалобой в вышестоящий орган или к должностному лицу, не лишает его права обращения в суд, когда он не получил ответа в течение месяца или в удовлетворении жалобы полностью или частично было отказано.

Жалоба может быть подана как самим гражданином, так и его представителем, имеющим надлежащим образом оформленные полномочия в соответствии со ст. 45 ГПК.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

2) один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящих в порядке подчиненности государственного органа, общественной организации, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня исте

чения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.

На сроки обращения в суд с жалобой распространяются правила исчисления, окончания, восстановления процессуальных сроков, содержащиеся в ст. 100, 101, 105 ГПК. В п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10 от 21 декабря 1993 г. разъяснено, что если суд, всесторонне исследовав материалы дела, придет к выводу, что срок на обращение в суд пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении жалобы1. В данном случае сроку придается значение, аналогичное сроку исковой давности.

В случае пропуска срока обращения в суд по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению гражданина, подавшего жалобу.

Рассмотрение жалобы. Жалоба рассматривается судом в десятидневный срок с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы, однако суд может признать явку указанных лиц обязательной.

Судом должны быть исследованы материалы, представленные вышестоящими в порядке подчиненности государственным органом, общественной организацией или должностным лицом, признавшими обжалуемые действия законными, а также могут быть выслушаны объяснения других лиц, исследованы необходимые документы и иные доказательства.

Согласно ч. 3 ст. 99 ГПК, повторяющейся в ч. 1 ст. 23 96 ГПК, дела по жалобам на решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц рассматриваются и разрешаются в десятидневный срок. Сроки рассмотрения дел называются не процессуальными, а организационными.

В ч. 2 п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10 от 21 декабря 1993 г. говорится, что жалоба может быть рассмотрена единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого2.

1 См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1997. С. 308. 2 См.: Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1997. С. 309.

В соответствии с указанным разъяснением суд обязан спросить мнение всех лиц, участвующих в деле, а не только лица, подавшего жалобу, относительно их согласия на единоличное рассмотрение дела и отразить их мнение в протоколе судебного заседания.

В судебной практике возникают трудности рассмотрения и разрешения дел в случае, когда общественное объединение либо государственный орган, чьи действия обжалуются, ликвидированы, реорганизованы либо должностное лицо в прежней должности не работает.

В данной ситуации суду необходимо принять меры к участию в деле правопреемников, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод.

Если к моменту рассмотрения жалобы должностное лицо, действия которого обжалуются, не работает в прежней должности, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле соответствующего органа (организации), к компетенции которой относится восстановление нарушенных прав и свобод гражданина.

Решение суда по жалобе. Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

Установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа, общественной организации или должностного лица и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, общественной организации или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу.

Если суд признает, что в решении или действии (бездействии) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица не было нарушения права гражданина, предоставленного ему Конституцией РФ или другим законом, и эти действия полностью соответствуют закону, он отказывает в удовлетворении жалобы. По своей юридической природе данное решение ничем не отличается от решений по искам о признании, поскольку им защищается право государственного органа, должностного лица на определенное действие или отказ на его совершение по отношению к гражданину.

В случае, если суд установит нарушение прав и свобод гражданина, гарантированных ему Конституцией РФ, другими законодательными актами, он своим решением обязывает соответствующий орган государственной власти, местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица своими действиями исправить в полном объеме допущенное нарушение, например, осуществить регистрацию имущества, регистрацию места жительства, выдать документ, исправить в паспорте запись о национальности, отменить приказ о наложении дисциплинарного взыскания, выдать визу на выезд за пределы Российской Федерации и т. д.

При вынесении решения об удовлетворении жалобы суду надлежит обсуждать вопрос о необходимости его немедленного исполнения. Суд обязан направить копию решения соответствующему органу, объединению или должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу, а в случае обращения решения к немедленному исполнению - после вынесения решения.

Решение суда по жалобе, вступившее в законную силу, обладает свойством общеобязательности, как и все другие судебные акты.