§ 4. Объекты права государственной собственности

Круг объектов права государственной собственности неограничен. В собственности государства может находиться любое имущество, в том числе и то, которое не входит в круг объектов права частной собст­венности. Таковым является имущество, составляющее исключитель­ную собственность государства. Это имущество, которое находится в исключительном обладании общества и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд. Объекты исключительной государственной собственности функционирует в особом правовом режиме, установленном законода-

296

тельством. Режим имущества, составляющего исключительную госу­дарственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся в памятникам истории или культуры, они подлежат пере­даче в государственную собственность (ст. 233 ГК).

Круг объектов, составляющих исключительную государственную собственность, определен законодательно. Перечень таких объектов со­держится, в частности, в ст. 71 Конституции Российской Федерации, в Приложении № 1 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государствен­ную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»'. В Российской Федерации к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ре­сурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской эко­номической зоны, а также иные природные объекты, объекты истори-ческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны;

имущество Вооруженных Сил; объекты оборонного производства; объ­екты ядерной энергетики; расщепляющие материалы; ядовитые и нар­котические вещества, другие объекты и имущества.

Данный перечень объектов исключительной государственной соб­ственности не является исчерпывающим. Он может дополняться, кон­кретизироваться, из него могут исключаться те или иные объекты. Стремление к сохранению устойчивого статуса объектов с режимом исключительной государственной собственности не должно противо­речить основным принципам осуществления права собственности:

максимального использования полезных свойств имущества и извле­чения наибольшей прибыли. Намерением достичь наибольшего эконо­мического эффекта от их использования продиктованы изменения от­ношений собственности на природные ресурсы. Однако расширение сферы частной собственности на природные ресурсы нуждается в глу­боком анализе возможных негативных экономических, экологических последствий. Решение вопроса об отнесении природных объектов к объектам частной собственности возможно в том случае, когда при­быль, доход от использования объекта прежде всего зависит от наибо­лее эффективного и рационального его использования. Данная зависи­мость наблюдается при использовании земли. Что же касается других

ВВС РСФСР. 1992. Jw 3. С г. 89.

297

объектов природных ресурсов (вод, недр, лесов), то передача их в част­ную собственность не оправдана (по крайней мере сегодня, когда меха­низм государственного контроля является недейственным), хотя ис­пользование данных объектов частными лицами в режиме иных прав не исключается (например, на условиях аренды).

Наряду с категорией «исключительная государственная собствен­ность» имеет место и другая категория объектов государственной соб­ственности, отнесенных к «неотъемлемому достоянию народов». По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием наро­дов, является разновидностью объектов, составляющих исключитель­ную государственную собственность'. Согласно точки зрения других ученых, категория «достояние народов» употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще исключается (оно не может быть объектом права собственности). Госу­дарство как юридический собственник (фактическим собственником государственного имущества является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народов, обладает лишь компетенцией уп­равлять в общенародных интересах, использовать в ограниченных пре­делах и передавать в ограниченное пользование другим лицам (юриди­ческим или физическим)2.

Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право распоряжаться имуществом, объявленным достоянием народов, настолько ограничено, что позволя­ет сравнить его с правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом ор­ганов государственной власти. Именно такой смысл заложен в катего­рию «достояние народов», используемую в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. «Об особо ценных объектах национального насле­дия России», в котором ряд объектов является «достоянием народов России», а государство гарантирует «их сохранность в интересах насто­ящего и будущего поколений россиян»!, т.е. исключает возможность их выбытия за пределы российского государства.

В связи с отсутствием правового определения категории «достоя­ние народов» используемый в некоторых нормативных актах термин «достояние народов» имеет подчас иное содержание. Например, в пре­амбуле Федерального закона о природных лечебных ресурсах, лечеб­но-оздоровительных местностях и курортах от 27 января 1995 г.1 гово-

1 Мозолин В.П. Прако собстненное.ти и Российской Федерации в период перехода к рыночной акономике. М., 1992. С. 142—145.

•^ Cvxailou Е.А. Лекции о Иране собгтнеиности. М., 1991. С. 63, 64. :i ВВС РСФСР. 1991. N" 52. Or. 1891. /1 СЗ РФ. 1995. №9. Ст. 713.

298

рится, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право госу­дарственной собственности на те же объекты. В другом Федеральном законе об особо охраняемых природных территориях от 15 февраля 1995 г.' такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 Закона гово­рится, что особо охраняемые природные территории могут иметь феде­ральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной соб­ственностью, собственностью субъектов Российской Федерации или муниципальной собственностью.

В названных Законах заложенный в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. «Об особо ценных объектах национального наследия России» смысл категории «достояние народов» утрачивается. Термин «достояние народов», проживающих на соответствующей территории, отождествляется с государственной собственностью и употребляется для обозначения принадлежности соответствующего имущества (в частности, природных ресурсов) Российской Федерации либо ее субъ­ектам.

Надо полагать, что объявление общенародным достоянием тех или иных объектов, в том числе и объектов, относящихся к природным ресурсам, должно происходить в индивидуальном порядке на. основе законодательного определения. Что же касается вопросов отнесения государственной собственности либо к федеральной собственности, либо к собственности субъектов Федерации, то в соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек­тов. Статус объектов государственной собственности, касающийся их субъектной принадлежности, определяется согласно Федеративному договору по взаимной договоренности ^Федеральных органов государ­ственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Мосю.ы и Санкт-Петербурга.

Определение субъектной принадлежности государственного иму­щества на основании взаимной договоренности органов государствен­ной власти РФ ц субъектов РФ касается не только объектов, находя­щихся в федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации, указанных в Прило­жении № 2 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Россий-

' СЗРФ. 1995, №2. Ст. 102.

299

ской Федерации на федеральную собственность, государственную соб­ственность республик в составе Российской Федерации, краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Возможен и об­ратный процесс перехода государственной собственности из собствен­ности субъектов Федерации в федеральную собственность, так же как и в первом случае находящийся за пределами гражданско-правового регулирования. Особенно часто возникают проблемы установления субъектной принадлежности земли и других природных ресурсов, ко­торые следует особо выделить среди других объектов государственной

собственности.

В Конституции РФ (ст. 9) устанавливается, что земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Они используются и охраняются в Российской Феде­рации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В п. 2 ст. 214 ГК определен особый режим земли и природных ресурсов, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те при­родные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муници­пальную собственность. Таким образом, устанав.-п-жается своеобразная презумпция государственной собственности h.i землю и другие при­родные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяй­ного имущества (ст. 225 ГК).

Особо следует сказать о правовом режиме государственного иму­щества, находящегося за рубежом. Правовой статус этого имущества определяется прежде всего требованием об иммунитете государствен­ного имущества, находящегося за рубежом. Этот принцип закреплен в ст. 435 ГП.К, которая исходит из концепции судебного иммунитета имущества иностранного государства и требует соответствующего под­хода к имуществу нашего государства. Иммунитет имущества госу­дарства означает, что без согласия компетентных органов соответст­вующего государства не может быть обращено взыскание на имуще­ство, обеспечен иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности. Государственное имущество, находящееся за рубежом, находится под особым контролем государственных органов. Особен­ности управления федеральной собственностью, находящейся за ру­бежом, определены постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом»'. В соответствии с этим постановлением решения о про­даже, мене, залоге, дарении, изъятии недвижимого имущества, нахо-

' ГЗРФ 1995. №3. Ст. 203.

300

дящегося за рубежом и являющегося федеральной собственностью, принимаются Правительством на основании совместного представле­ния Госкомимущества России и федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятель­ности в соответствующей отрасли (сфере управления). Председатель Госкомимущества России имеет право выдавать от имени Правитель­ства РФ доверенности на производство с учетом законодательства государства местонахождения имущества всех необходимых действий по организации поиска, надлежащему оформлению и защите прав соб­ственности, управлению государственным имуществом, находящимся за рубежом. При приватизации государственных предприятий РФ за­крепленное на их балансе имущество, в том числе ценные бумаги, доли, паи в находящихся за рубежом юридических лицах, приобре­тенное за счет средств федерального бюджета, не подлежит включению в уставный капитал акционерных обществ, создаваемых в результате преобразования государственных предприятий, и продаже на конкур­сах и аукционах.

Находящееся в собственности РФ, а также в собственности субъек­тов РФ имущество подразделяется на две части. Одна часть государст­венного имущества закрепляется за государственными юридическими лицами на ограниченных вещных правах: праве хозяйственного веде­ния или оперативного управления (см. гл. 15 учебника). Это «распре­деленное» государственное имущество является базой для участия этих организаций в гражданском обороте и основой их имущественной самостоятельности. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, поскольку предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учре­дившего их собственника — государства.

Другая часть имущества, принадлежащего РФ, субъектам РФ на праве собственности, не закрепленного за государственными предпри­ятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, автономной области, автономного округа, города феде­рального значения. Казна Российской Федерации, казна субъекта Рос­сийской Федерации состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного имущества. В Приложении № 1 к постановле­нию Верховного Совета Российской Федерахщи от 27 декабря 1991 г. перечисляется имущество, составляющее казну Российской Федера­ции: это средства федерального бюджета, Пенсионного фонда Россий­ской Федерации, фонда социального страхования и других государст­венных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального

301

банка Российской Федерации, золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество) и не относящееся к объектам исключительной государственной собст­венности, может быть объектом взыскания кредиторов государства — собственника по его обязательствам. Реальным объектом взыскания являются прежде всего бюджетные средства. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности госу­дарства по долгам его казенных предприятий и учреждений при не­достатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами, а также по долгам предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения в случае его банкротства, если несостоятельность юридичес­кого лица вызвана учредителями (участниками), собственником иму­щества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо имеют возможность иным образом определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК).

Имущество, составляющее государственную собственность, подле­жит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федераль­ной государственной собственности (собственности субъекта РФ), ко­торый ведется Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом'.