§ 5. Основания возникновения права государственной собственности

Среди различных оснований возникновения права государственной собственности необходимо выделить общегражданские и специальные способы приобретения государственной собственности. К первой груп­пе способов относятся основания, по которым собственником может стать не только государство, но и любой другой субъект гражданского права. Вторую группу составляют основания, по которым только госу­дарство может стать собственником соответствующего имущества. Здесь рассматриваются только специальные способы приобретения права государственной собственности. К ним относятся: национализа­ция, реквизиция, конфискация, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обяза-

1 См.; Похожа те об определении иообъсктного состана федеральном, государст-исшюн it муш-шнналыюи собстппшости n порядке оформления праи собстш.чшости, VI иерждспиое Распоряжением Пре.чидспта РФ от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ. 1992. № 13. С г,697).

302

тельные платежи (пошлины, сборы и т.д.); переход по праву наследо­вания выморочного имущества. В свою очередь каждый из названных способов в соответствии с общепринятой классификацией оснований возникновения права собственности может быть отнесен к первона­чальным либо производным способам возникновения права собствен­ности (см. § 3 гл. 14 учебника).

Национализация представляет собой принудительное изъятие иму­щества из частной собственности в собственность государства на осно­вании специальных законодательных актов. Она может проводиться безвозмездно, в форме прямой экспроприации, либо с выплатой быв­шим собственникам определенной компенсации.

В период становления Советской власти в нашей стране в основном использовалась форма безвозмездного изъятия имущества из частной собственности в собственность государства. В настоящее время прину­дительное отчуждение имущества для государственных нужд допуска­ется нашим законодательством при условии предварительного и рав­ноценного возмещения (ст. 35 Конституции РФ), что соответствует идее правового государства. Отступление от этого правила может быть предусмотрено федеральным законом в той мере, в какой это необхо­димо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 306 ГК определяет последствия прекращения права собст­венности в силу закона (на основании акта о национализации). В ней установлено, что в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собствен­нику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имуще­ства, возмещаются государством. Сам закон о национализации не может быть оспорен в суде в порядке гражданского судопроизводства. Однако споры о возмещении убытков, причиненных в результате на­ционализации, разрешаются судом.

Иностранные инвестиции могут быть национализированы, а также подвергнуты конфискации и реквизиции в исключительных, предус­мотренных законодательными актами случаях, когда эти меры прини­маются в общественных интересах. При осуществлении национализа­ции и реквизиции иностранному инвестору выплачивается быстрая, адекватная и эффективная компенсация, которая служит гарантией от принудительных изъятий и незаконных действий государственных ор­ганов и их должностных лиц'.

1 См.: Зако!! об иностранных инвестициях и РСФСР от 4 июля 1991 г. (ВВС РФ 1991. №28. Ст. 100).

303

Реквизиция (ст. 242 ГК) является принудительным изъятием иму­щества у собственника в государственных, общественных интересах с возмещением ему стоимости реквизированного имущества, осущест­вляемая при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Рек­визиции может быть подвергнуто имущество собственника в случаях, когда эта мера вызывается неотложными общественными нуждами я сопряжена со стихийными бедствиями, с авариями, эпидемиями, эпи-зоотиями, другими чрезвычайными обстоятельствами. Реквизиция производится но решению органов государственной власти, в порядке и на условиях, установленных законодательными актами. Оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного иму­щества, может быть оспорена им в суде. Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата сохранившегося имущества. Надо полагать, что требование о возврате сохранившегося имущества подлежит удовлетворению только в слу­чае, когда стоимость этого имущества еще не была возмещена собствен­нику. В противном случае бывший собственник может требовать предоставления права выкупить имущество у государства, перешедшее ему в результате реквизиции.

Конфискация (ст. 243 ГК). Под конфискацией понимается принуди­тельное безвозмездное изъятие имущества в собственность государства в качестве санкции за правонарушение. Конфискация — карательная мера, применяемая в случаях, предусмотренных законом. Решение о конфискации выносится судом. Конфискация может производиться в административном порядке (например, при нарушении таможенных правил). Решение о конфискации, принятое в административном по­рядке, может быть обжаловано в суд.

При совершении административного правонарушения конфиска­ция применяется как в отношении физических, так и юридических лиц. (Например, при изъятии у промысловой артели незаконных орудий охоты и лова.) Причем конфискация имущества создаваемых на терри­тории РФ коммерческих организаций с иностранным участием, а также некоторых некоммерческих организаций (ряда фондов) в адми­нистративном порядке не производится.

Конфискация в качестве санкции применяется не только в отноше­нии лиц, совершивших преступление либо административное правона­рушение. Возможно также применение гражданско-правовой конфис­кации в виде санкции за совершение недействительной сделки (ст. 169, 179ГК).

Лицо, чье имущество было незаконно реквизировано или конфис­ковано, имеет право обратиться в суд с иском о возмещении имущест-

304

венного ущерба. Иск предъявляется к тому государственному органу, должностным лицом которого произведена незаконная конфискация или реквизиция. Вред возмещается за счет соответственно казны Рос­сийской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме при наличии вины должностных лиц (ст. 1069 ГК) либо при отсутствии их вины (ст. 1070 ГК).

Порядок возврата конфискованного имущества определяется По­ложением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следст­вия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верхов­ного Совета СССР от 18 мая 1981 г.', Положением о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями иму­щества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенса­ции2 и другими нормативными актами.

Иные случаи принудительного изъятия имущества из частной соб­ственности. К иным случаям принудительного изъятия имущества из частной собственности относятся:

выкуп (продажа с публичных торгов) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК);

выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК);

приобретение в государственную собственность имущества, кото­рое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК).

Указанные случаи принудительного изъятия имущества у собст­венника предполагают переход этого имущества не только в государст­венную (муниципальную), но и частную собственность посредством продажи с публичных торгов. Однако требование о принудительном выкупе указанных выше объектов может быть заявлено только госу­дарством. Продажа с публичных торгов рассматривается как реализа­ция предоставленного государству права распорядиться принудитель­но изъятым имуществом. Учитывая данные обстоятельства, принуди­тельный выкуп указанных объектов следует отнести к специальным основаниям возникновения права собственности, .присущим только го­сударству.

Выкуп недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится. Приобретение государством права собственности на имущество, находящееся на земельном участке, кото-

ВВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741. 2 СЗ РФ. 1994. М. 18. Ст. 2082.

305

рый изымается для государственных или муниципальных нужд либо ввиду его ненадлежащего использования, предусматривает соблюде­ние определенной процедуры изъятия земельного участка. При изъ­ятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК) выносится решение о выкупе земельного участка, которое может быть принято федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Решение об изъятии (выкупе) земельного участка подлежит государ­ственной регистрации. Собственник должен быть извещен о произве­денной регистрации с указанием ее даты, а также о предстоящем выку­пе принадлежащего ему земельного участка не позднее чем за год до его изъятия.

Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения соб­ственником такого уведомления допускается только с согласия собст­венника. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка либо не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить в суд иск о выкупе в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о выкупе. Иск об изъятии подлежит удовлетворению, если в суде будет доказано, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на указанное иму­щество. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду. По соглашению с собственником вместо изымаемого участка ему может быть предоставлен другой учас­ток с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Изъятие земельного участка в связи с ненадлежащим его использо­ванием предполагает установление фактов использования земельного участка не по целевому назначению (ст. 284 ГК) либо использования его с нарушением законодательства (ст. 285 ГК). Использование земли по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями: для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства. Неиспользо­вание участка земли собственником в соответствии с его назначением в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) служит основанием для принятия решения о его изъятии. В срок 3 года не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назна­чению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, ис­ключающих целевое использование.

306

Использование земли с нарушением законодательства более широ­кое понятие, которое связано с грубым нарушением правил рациональ­ного использования земли, установленных земельным законодательст­вом. Следствием такого ненадлежащего использования может быть су­щественное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, либо значительное ухудшение экологической обстановки, либо отсутствие того полезного результата, который предполагалось получить при ис­пользовании земли по целевому назначению.

Собственник, ненадлежащим образом использующий земельный участок, должен быть заблаговременно предупрежден о допущенных им нарушениях. Порядок обязательного заблаговременного предуп­реждения собственников участков о допущенных нарушениях опреде­ляется земельным законодательством. В случае, если предупреждение, сделанное собственнику, не дало положительных результатов, земель­ный участок подлежит изъятию посредством продажи с публичных торгов (при условии, если собственник согласен с решением соответст­вующего органа государственной власти или местного самоуправления об изъятии земельного участка).

Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. При­нудительный выкуп государством у собственника бесхозяйственно со­держимых им культурных ценностей допускается правилами ст. 240 ГК. Этими правилами предусмотрен выкуп не любых культурных цен­ностей, а лишь тех из них, которые в соответствии с законом отнесены к особо ценным и охраняемым государством и подлежат включению в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации. В настоящее время правовой режим таких объектов определяется Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г., а также постановлением Правительства РФ от 30 ноября 1992 г. «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»'.

Выкуп государством таких ценностей осуществляется по решению суда. В судебном порядке должны быть установлены не только факт бесхозяйственного содержания этих ценностей, но и факт реальной угрозы утраты ими своего значения в результате соответствующего бездействия или действия их собственника. При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установ­ленном соглашением сторон, а в случае спора — судом.

1 СЗ РФ. 1992. № 23, Ст. 1961, 2032.

307

20*

Приобретение в государственную собственность имущества у лица, которое в силу закона не может ему принадлежать. В данном случае речь идет об имуществе, которое по законным основаниям перешло в обладание собственника (в результате наследования, правопреемства, договора, направленного на отчуждение имущества, и т.д.), однако впоследствии эти основания отпали. В силу того, что гражданско-пра­вовой статус нреждепользователя и статус настоящего собственника не совпадают, либо в силу того, что статус собственника изменился (в результате отзыва лицензии), либо ввиду изменения режима вещи, имущество уже не может находиться в обладании собственника.

В этих случаях имущество должно быть отчуждено собственником в течение одного года с момента возникновения у лица права собствен­ности на имущество, если законом не установлен иной срок. Авторы учебника 1996 г. полагают, что предоставленный собственнику срок для реализации имущества, которое в силу закона не может ему при­надлежать, начинает течь с момента, когда отпали основания нахожде­ния имущества в собственности данного лица. Этот момент может и не совпадать с моментом возникновения у собственника права собствен­ности на вещь*. Такой подход следует признать более правильным, поскольку в случае, если основания возникновения права собственнос­ти отпали по истечении одного года с момента приобретения вещи, собственник лишается предоставленной ему льготы в течение одного года самому продать эту вещь.

Если имущество не будет отчуждено собственником в установлен­ный срок, соответствующий государственный орган или орган местно­го самоуправления обращается в суд с заявлением о принудительном отчуждении имущества. Суд выносит решение о принудительной про­даже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с воз­мещением ему стоимости имущества, определенной судом, за вычетом затрат на отчуждение имущества. Содержание такого решения опреде­ляется прежде всего характером и назначением соответствующей вещи. При этом учитываются государственные интересы и целесообразность принудительной продажи вещи с публичных торгов.

Налоги и иные обязательные платежи. Это основание возникнове­ния права собственности характеризуется тем, что для его возникнове­ния необходимо действие обязанных лиц во исполнение предписаний налогового законодательства об изъятии средств отдельных собствен­ников для общегосударственных нужд. Налоги служат важнейшим экономико-правовым средством государственного регулирования хо­зяйственной деятельности. Действенность этих средств зависит от

См.: Гражданское прако. СПб., 1996. Ч. 1. С. 323.

308

множества факторов, в том числе и от размеров обязательных платежей (прежде всего налогов), позволяющих сдерживать либо, наоборот, сти­мулировать хозяйственную деятельность.

Переход к государству по праву наследования выморочного имуще­ства. Согласно российскому законодательству выморочное имущест­во, у которого не оказалось наследников, переходит к государству как наследнику (в некоторых странах, например во Франции, переход вы­морочного имущества осуществляется на основе права «оккупации», не исключающей приобретение права собственности на такое имуще­ство другими субъектами гражданского права).

Выморочным признается имущество, у которого нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо все наследники лишены завеща­телем права наследования, либо ни один из наследников не принял наследства.

Переход по наследству к государству выморочного имущества, на­ходящегося за рубежом, осуществляется по правилам, установленным в договорах о правовой помощи, участником которых является Россия. По общему правилу выморочное движимое имущество передается го­сударству, гражданином которого к моменту смерти являлся наследо-датель, а выморочное недвижимое имущество переходит в собствен­ность государства, на территории которого оно находится.

Основания прекращения права государственной собственности. Го­сударственная собственность осуществляется и прекращается как в ре­зультате общегражданских способов (например, в результате осущест­вления сделок об отчуждении государственного имущества), так и в результате специальных способов прекращения права государственной собственности. Таким специальным способом прекращения права го­сударственной собственности является приватизация.

Под приватизацией понимается переход имущества из публичной собственности (государственной или муниципальной) в частную соб­ственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законодательством о приватизации. При приватизации государственного и муниципального имущества применяются положения, предусмотренные Гражданским кодексом, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собствен­ности, если законом о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217 ГК). Это означает, что «в соответствии с общим правилом об исключе­нии специальным законом действия общего закона отношения прива­тизации выведены в основном из-под действия правил Кодекса»'.

1 Комментарий части нерпой Гражданского кодекса Российской Федерации д;1я предпринимателей. М., 1995. С. 237.

309

Надо полагать, что обособление отношений приватизации от иных гражданско-правовых отношений и регулирование их в рамках специ­альных норм оправданно. Однако при этом необходимо сохранять при­оритет норм Конституции и Гражданского кодекса, ре1улирующих по­рядок приобретения и прекращения права собственности. Необходима также более детальная регламентация в Гражданском кодексе отноше­ний по распоряжению государственным имуществом в соответствии с принципом справедливости. Осуществление правомочий как частного собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом находится под контролем государства, так и государства как собствен­ника должно находиться под контролем закона, в котором выражена воля всего народа и его интерес в справедливом распределении госу­дарственного имущества.

Основными нормативными актами, регламентирующими привати­зацию, являются Закон о приватизации государственных и муници­пальных предприятий в РФ от 3 июля 1991 г.', Государственная про­грамма приватизации государственных и муниципальных предпри­ятий в РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.2, Основные положения Государственной программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.-'', и др.

Предусматриваются различные способы приватизации:

безвозмездная передача акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с варианта­ми льгот, установленных нормативными актами;

продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами, на аукционе либо на коммерческом или инвестиционном конкурсе;

выкуп имущества предприятий, арендованных с правом выкупа до 17 июля 1991 г.;

приватизация государственного жилого фонда путем приобретения гражданами в собственность занимаемых ими жилых помещений на добровольной основе в форме бесплатной передачи части жилья или его продажи.

Продажей на аукционе является приобретение физическими или юридическими лицами в частную собственность на открытых либо закрытых торгах объектов приватизации в случаях, когда от покупа­телей не требуется выполнения каких-либо условий по отношению к

1 ВВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927; 1992. № 28, Ст. 1614.

2 САППРФ. 1994. № 1.С-Г.2. :! СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.

310

объекту приватизации. При этом право собственности передается по­купателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену. Прода­жей по коммерческому конкурсу является приобретение физическими или юридическими лицами в частную собственность объектов прива­тизации в случаях, когда от покупателей требуется выполнение каких-либо условий по отношению к объекту приватизации. При согласии выполнения этих условий покупателями право приобретения принад­лежит покупателю, предложившему максимальную цену. В качестве условий могут быть выдвинуты, например, сохранение наибольшего количества рабочих мест или гарантирование неизменности профиля предприятия на протяжении ближайших лет. При продаже предпри­ятий по инвестиционному конкурсу от покупателей требуется осу­ществление инвестиционных программ, т.е. капиталовложений в при­обретаемый объект.

Для осуществления всех способов приватизации и возникновения частной собственности на объекты приватизации всегда требуется сложный юридический состав. Например, договор и решение админи­стративного органа — для возникновения права собственности на жилье, заявка коллектива, план приватизации предприятия, решение Госкомимущества России, договор по результатам конкурса и т.д. — для предприятий.