ПІСЛЯМОВА

Побудування в Україні демократичного суспільства на засадах багатьох форм власності зумовлює необхідність комплексного дослідження взаємовідносин держави і економіки. Ідеалізація ринку, відмова від державного управління економікою на початку реформування сприяли загостренню кризи, погіршенню соціально-економічної ситуації в країні.

Ринкова економіка розвивається за певними законами і має негативні і позитивні наслідки їх дії. Останнє визначає нагальну потребу у державному управлінні економічним розвитком. Стратегія управління і вибір необхідних засобів управлінського впливу безпосередньо залежить від політичних пріоритетів. У зв’язку з цим необхідно відмітити, що впливові політичні сили в Україні підтримують розвиток демократії у суспільстві, ринкове реформування. Тому, з часом, виробилося розуміння необхідності здійснення виваженого, збалансованого підходу до державного управління процесами перетворень. Він передбачає теоретичне обгрунтування, розробку методики та методології державного управління взагалі та державного управління економікою, зокрема, у нових для України умовах.

Проблема державного управління комплексна. Комплексність означає, що, насамперед, повинен бути чітко визначений понятійний апарат, всебічно досліджений правовий статус органів державного управління, їх повноваження, взаємозв’язки та місце кожного в системі органів. Комплексність означає також дослідження не тільки суб’єкту – системи відповідних органів, а й об’єкту управління – економіки. Щодо останнього – необхідне дослідження структури економіки, оскільки визначення її як народногосподарського комплексу за умов багатьох рівноправних форм власності вимагає конкретизації та поглиблення поняття. Об’єктом державного управління є відносини у сфері економіки, насамперед, відносини власності. У зв’язку із трансформацією відносин виникає багато проблем адміністративно-правового характеру.

Фінансовою основою діяльності держави є її бюджет. Існуючі організаційні проблеми щодо бюджетного процесу, забезпечення відповідності бюджетної системи змінам у державотворенні постають нагально необхідними.

Для вирішення великого кола означених проблем першочерговою є конкретизація понятійного апарату. При цьому доцільно розрізняти поняття “управління”, “державне управління”, “державне управління економікою”, що відносяться між собою як загальне і особливе. Поняття “управління” можливо розглядати у широкому та вузькому смислах. Широкий смисл означає, що об’єктом управління є природні процеси в усій їх багатоманітності – сукупності технічних, біологічних та соціальних процесів. У вузькому смислі управління можливо розглядати як цілеспрямовану взаємодію між суб’єктом та об’єктом управління з метою досягнення запланованих результатів розвитку суспільства.

Державне управління взагалі і державне управління економікою, зокрема, є соціальним. Воно координує дії людей, їх об’єднань, суспільства в цілому.

Сутність державного управління проявляється через здійснення владних повноважень відповідними органами. При цьому основою управління постає закон, права людини, що виступає противагою владному характеру управління. Проблеми легалізації і легітимності державної влади особливо гостро постають у період розбудови української держави. Існування проблеми безпосередньо впливає на діяльність відповідних органів. Адже демократична держава у особі органів державної влади пов’язана у своїй діяльності з обов’язковістю забезпечення відповідності дій нормам права. З іншого боку, здійснюючи владні повноваження, вона відповідає перед суспільством в цілому та перед особистістю, зокрема.

Система державного управління економікою складається з суб’єкту, об’єкту управління та взаємовідносин між ними. Комплексною є методологія двохаспектного підходу щодо дослідження об’єкту державного управління: організаційно-структурного та функціонального. У організаційно-структурному та функціональному відношеннях цілісну систему управління економікою складає діяльність людей, що має певні організаційні форми виразу. З одного боку – це діяльність з функціювання галузей економіки, а з іншого – діяльність з функціювання адміністративно-територіальних одиниць – сіл, селищ, міст, районів, областей, а також адміністративно-територіальних утворень – економічних районів, підрайонів, локальних господарських утворень у вигляді окремих суб’єктів господарювання. Економіка може бути визначена як єдиний комплекс відносин, що охоплює усі ланки виробництва, торгівлі та обміну у суспільстві. До цього комплексу відносяться комерційні та некомерційні відносини між суб’єктами господарювання.

Дослідження суб’єкту управління, за двохаспектним підходом, дозволяє дістатись наступних висновків. За організаційним підходом суб’єкт управління постає як внутрішньо організована сукупність органів державного управління, які здійснюють постійний вплив на об’єкт управління. Останнє досягається шляхом діяльності державних службовців з реалізації функцій, покладених на органи державного управління та їх структурні підрозділи (функціональний підхід).

Управління має свій зміст та форму. Зміст виражається у цілях, принципах, функціях, методах. Форма впливає на управління позитивно або негативно. Форми управління можуть бути: структурними, процесуальними, правовими, неправовими, регулятивними, у вигляді видання актів управління, суспільно-організаційних дій, матеріально-технічних дій. При цьому структурна форма пріоритетна, адже управління є цілеспрямованою діяльністю певних структур – суб’єктів та об’єктів управління. Існування процесуальних (процедурних) форм зумовлене тим, що управління є діяльністю у вигляді певної послідовності зміни дій, процедур. Від якості цієї форми, в багатьох, залежить зміст рішень, які приймаються органами державного управління. Існує регулятивна форма, яка являє собою сукупність різноманітних державних важелів впливу на соціально-економічні процеси – прямих та непрямих, із застосуванням різних методів державного управління. Дві наступні форми можливо визначити як “форма, що не має юридичні наслідки” та “форма, що має юридичні наслідки”. Хоча за загальноприйнятною термінологією ці форми визначаються, відповідно, як не правові та правові. 

Серед методів державного управління можливо виділити, як найбільш проблемні щодо застосування, адміністративні та економічні.

Питання застосування методів повинно бути врегульованим та збалансованим. Збалансованість економічних та адміністративних методів зумовлена тим, що повноваження щодо ринкового реформування мають органи, які структурно складають систему органів державного управління економікою. Їх діяльність регулюється переважно адміністративними методами. Крім того, в будь-яких економічних процесах присутній метод адміністрування – кон’юнктура споживчого ринку не буде змінюватись, доки органи державного управління не винесуть рішення щодо, наприклад, зміни податкової політики або ставок по кредитах (короткострокових, довгострокових, депозитах).

Методи управління являють собою складову управлінського механізму. До складових частин механізму, крім методів, належать закономірності та принципи взаємодії суб’єкту та об’єкту управління. Характер закономірностей та принципів залежить від конкретних умов розвитку суспільства.

Принцип державного управління економікою являє собою об’єктивні, необхідні, універсальні закономірності взаємовідносин між структурними елементами економіки. Принципи можливо систематизувати на певних засадах. Першою – постає виділення закономірностей, притаманних державному управлінню економікою в цілому, а також закономірностей, притаманних кожному  структурному елементу економіки. У першому випадку мова йде про загальносистемні принципи, а у другому – про специфічні.

До загальносистемних принципів державного управління економікою України належать: об’єктивність, універсальність, демократизм, законність, розподіл влад, делегування повноважень, соціальну спрямованість, оптимізацію управління, конкуренцію, комплексність, керованість, контрольованість, публічність. Серед усіх принципів можливо виділити принцип конкуренції як той, що сприяє формуванню ринкового середовища.

Сутність принципу конкуренції означає загальну еквівалентність різноякісних носіїв різних витрат управлінської праці. Досліджуючи засади дії структури державного управління неможливо не відмітити необхідність функціювання відповідних структур на засадах конкуренції, що дозволить сформувати оптимально організаційну структуру державного управління. Інститут місцевого самоврядування виступає своєрідним “конкурентом”, противагою органам виконавчої влади. Але за сучасних умов у нього майже відсутні важелі впливу та можливості реально вирішувати завдання розвитку територій, що знаходяться під їх юрисдикцією. Крім конкуренції на рівні “система органів виконавчої влади” – “органи місцевого самоврядування”, може існувати конкуренція усередині системи органів виконавчої влади. Критерієм ефективності дії конкурентних засад може бути якість процесу прийняття управлінських рішень та їх результативність.

Зміст державного управління економікою визначається характером функцій, які реалізуються у процесі цієї діяльності. Під функцією слід розуміти зовнішній прояв властивостей об’єкту управління, який характеризується самостійністю, здійснюється специфічними методами залежно від суб’єкту управління з метою досягнення певних результатів у сфері управління. Серед усіх функцій державного управління економікою можливо виділити як пріоритетну функцію контролю. За її допомогою встановлюється ступінь відповідності функціювання об’єкту управління прийнятим управлінським рішенням, виявляються результати впливу суб’єкту на об’єкт, відхилення від управлінських рішень [87, с.49]. За допомогою контролю корегується розвиток об’єкту управління, визначаються засоби впливу, які сприяють подоланню відхилень від управлінських рішень.

Визначення функції контролю як пріоритетної серед усіх функцій зумовлено неефективністю її здійснення на практиці. Опосередкованим свідоцтвом тому є надзвичайно висока кількість контролюючих, правоохоронних органів – КРУ, податкова міліція та податкова адміністрація, казначейство, Рахункова палата, органи внутрішніх справ, СБУ. Що стосується системи органів виконавчої влади, то, наприклад, у переліку функціональних обов’язків підрозділів місцевих органів влади практично відсутня функція контролю за прийняттям та виконанням рішень. Як правило, цей обов’язок покладений на орган вищого рівня, або на орган з делегованими повноваженнями – на Рахункову палату, казначейство, фінансовий відділ (управління) у районній державній адміністрації (обласній державній адміністрації), що не сприяє якості виконання ними же розроблених рішень.

Основу ринкової економіки складають різні рівноправні форми власності. Державне управління процесами формування системи форм власності передбачає  координацію державно-правових, соціально-політичних та управлінських реформ, їх органічне поєднання з перетвореннями в усіх сферах господарської та фінансово-кредитної діяльності.

Сучасна проблема дієвості державного управління економікою безпосередньо залежить від розв’язання проблеми управління державною власністю. Західний досвід наводить, що в багатьох демократичних країнах державна власність використовується не тільки для врегулювання складних соціально-економічних проблем в умовах ринку, але й для стимулювання процесу ринкових перетворень. Рушійною силою перетворень, у зв’язку з цим, постає інтерес. Інтерес можливо розуміти як у вузькому (приватний, інтерес окремої особи), так і у широкому смислах. Щодо останнього, широким смислом можливо вважати державний інтерес, засади якого закріплені Конституцією (ст.1, 3, 7, 8, 12, розділ ІІ). Приватний інтерес реалізується через різні форми власності, державний – через державну власність. Головним завданням держави постає забезпечення балансу приватного та державного інтересів та – звідси – збалансованої структури власності.

Проблема збалансованості структури власності означає необхідність вироблення критеріїв обмеження росту частки приватної власності. Ними можуть бути такі: критерій суспільного блага та суспільного інтересу; критерій компенсації державою власнику майнових втрат; критерій законності – приватна власність може бути обмежена тільки на підставі закону; обмеження росту приватної власності повинно робитись у межах загального правового регулювання; принцип судового захисту права приватної власності.

Проблема державного управління економікою не може бути дослідженою повно, якщо не розглянути питання дії бюджетної системи. Спеціалісти визначають, що сучасні проблеми формування бюджетної системи в Україні стосуються визначення централізованого або децентралізованого підходу щодо її побудови. У той же час, світовий досвід наводить недоцільність жорсткого дотримання тієї чи іншої з вище означених форм, але гнучку бюджетну політику залежно від економічних умов, які склалися у державі. У цьому зв’язку можливо запропонувати такі адміністративні заходи вдосконалення бюджетного процесу: регламентація термінів підготовки бюджетних пропозицій парламентом; посилення контролю за витратами місцевих органів влади; посилення ролі Міністерства фінансів у бюджетному процесі.

Необхідність чіткого визначення ролі Міністерства фінансів у бюджетному процесі зумовлюється не тільки досвідом демократичних країн, але фактичною розпорошеністю повноважень щодо складання та контролю за бюджетними ресурсами між різними урядовими структурами, парламентом.

Ефективність законодавства, по суті, є мірою можливості державної влади впливати правовими засобами на розвиток суспільних відносин відповідно обраним пріоритетам та напрямками розвитку. Ефективне законодавство, а, відповідно, ефективне правове регулювання, є одним з обов’язкових умов послідовної трансформації суспільства у демократичне із соціально орієнтованою ринковою економікою.

Узагальнено можливо виділити дві групи чинників, що впливають на ефективність закону – загальні та спеціальні. До загальних належать чинники, що впливають в цілому на процес правотворчості. Спеціальні містять чинники, що впливають на якість закону та на його реалізацію.

Серед загальних чинників доцільно виділити: рівень правосвідомості та правової культури у суспільстві, діяльність органів державного управління, дотримання принципу науковості при розробці правових актів.

До спеціальних можливо віднести: відповідність соціальної мети законодавчого регулювання загальній соціально-політичній меті розвитку суспільства; вибір відповідних способів та методів досягнення мети правового регулювання; умови, що впливають на правозастосовну діяльність (економічні, політичні, психологічні чинники, професійність осіб, які здійснюють правозастосування).

Інтегральним показником якості закону є гармонія трьох моментів, які уособлює у собі кожний закон: право, соціальну справедливість, політичну силу. Поняття якості також містить у собі юридичну техніку та процедуру прийняття законодавчих актів, структуру, зміст. Стосовно сфери економіки якісним слід визнати таке законодавство, форма та структура побудування, розвиненість та досконалість якого повинні забезпечити: умови розвитку ринкової інфраструктури, ефективне використання результатів та гарантії правового захисту її розвитку.

Окремою системною проблемою постає проблема співвідношення національного та міжнародного права щодо регулювання відносин у сфері економіки.

Адміністративно-правовий аспект проблеми запровадження норм міжнародного права складається з проблем діяльності органів – суб’єктів зовнішньоекономічних відносин.  Згідно ст.9 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” такими органами є: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів, Національний Банк України, Міністерство зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі, Державний митний комітет. Кожен з цих органів має свій статус і повноваження, визначені чинним законодавством. Усі вони мають різну компетенцію, але повинні взаємодоповнювати одне одного, створюючи, тим самим, дієвий механізм регулювання та контролю зовнішньоекономічної діяльності. Однак, на практиці такий механізм не діє, хоча у ньому існує нагальна потреба.

Державна влада є цілісним явищем і виражає спроможність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання, інтегрує у собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Однією з найважливіших проблем існування державної влади протягом де-кількох сторіч є забезпечення єдності та розподілу влад. У концепціях єдності та розподілу влад, у їх конституційному виразі є різні аспекти. У концепції розподілу влад наголос робиться на організаційно-правовому розподілі повноважень між гілками влади. У концепції єдності - на соціальній єдності.

Теза про єдність влади як виразу виключно суверенітету народу призвана протистояти узурпації влади класами, соціальними групами, політичними організаціями, партіями, а у юридичному плані – повинна забезпечувати єдину політику усіх органів держави з принципових питань. Концепція розподілу влад призначена служити демократизації держави.

Проблема єдності та розподілу влад складається з того, щоб не тільки забезпечити розподіл, але і рівновагу влад. Для забезпечення рівноваги потрібно існування багатьох умов – відповідний рівень політичної та правової культури населення та співробітників органів державного управління, існування системи утримань і противаг.

Основу механізму державної влади складає принцип розподілу влад. Зміст принципу розподілу влад доцільно тлумачити як констатацію того факту, що державна влада реалізується через певні державні органи, між якими розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони самостійні у реалізації компетенції у встановлених Конституцією межах. Такими органами виступають не саме гілки влади, а їх суб'єкти (інституції) – системи органів.

Органи державної влади виконують такі функції: юридичну; політичну; представницьку; функцію соціально-економічного та політичного регулювання, забезпечення балансу економічного розвитку держави; прогностичну; геополітичну; організаційну; правозахисну; контрольну.

З розвитком конкуренції як регулятора економічних процесів певні зміни повинні відбуватися у принципах, механізмі управління економікою. Насамперед, необхідна відмова від жорсткої централізації управління.

В процесі децентралізації виникає проблема координації перетворень з боку органів державної влади. Причому такої координації, яка дозволяла б підприємствам та організаціям діяти з врахуванням власної специфіки виробничої та фінансово-економічної сфер, але у межах загальнодержавного розвитку.

Парламент і парламентаризм притаманні демократичній, правовій державі, відображають рівень розвитку громадянського суспільства. Узагальнюючи світовий досвід дії парламентів, можливо визначити загальні тенденції процесу їх адміністративно-організаційного становлення. На початку процес становлення від­бувається найбільш швидкими темпами. Подалі він уповільнюється. Процес адміністративно-організаційного становлення парламенту має тенденцію підвищення організаційної цілісності, поглиблення комплексності структури та прагнення до універсалізації регламенту. Ці три ознаки – цілісність, комплексність, універсалізація регламенту є найважливішими характеристиками розвитку парламентських структур. Необхідною умовою успішності дії парламенту є слабка ротація кадрового складу. Особа, яка займає керівну посаду, повинна пройти усі ступені парламентської кар'єри. Щодо українського парламенту, то основні повноваження парламентаріїв регламентовані, але, за умов політичної нестабільності, можливо прогнозувати, що закони, які поглиблюють відповідні положення Конституції, будуть змінюватись. Існує гостре протистояння між законодавчою та виконавчою гілками влади, що проявляється у масовому “вітуванні” законів Президентом. Крім того, є розрив у терміні прийняття законів та відповідних нормативних актів. Тобто постає проблема організації законодавчої діяльності. Усе це зумовлює необхідність розробки та прийняття закону про Верховну Раду.

У системі органів виконавчої влади існує необхідність упорядкування дії державних адміністрацій шляхом розробки засад їх формування і функціювання, а також запровадження типової організаційної структури з відповідним переліком функціональних обов’язків підрозділів.

Процес розбудови незалежної демократичної України висуває на передній план необхідність вирішення проблем місцевого самоврядування.

За умов переходу до ринкової економіки в Україні та у зв’язку з необхідністю створення нової економічної та соціальної інфраструктури, перед органами місцевого самоврядування виникає багато завдань: зміна форм і методів управління господарською діяльністю підприємств, установ, які знаходяться у комунальній власності; реорганізація структур управління соціальною сферою за рахунок переходу на нові принципи взаємовідносин між населенням та органами місцевої влади; сприяння створенню господарських одиниць, орієнтованих на виконання цих завдань. В процесі реорганізації відносин у сфері економіки виникає необхідність узгодження зусиль виконавців на усіх етапах виконання функцій управління, тобто забезпечення високого рівня організованості дій органів місцевого самоврядування. У зв’язку з цим вирішення проблем організаційно-правового забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування набуває особливої актуальності та значимості. Одним з напрямків, за допомогою яких можливо вдосконалити систему державного управління адміністративно-територіальними одиницями може бути розробка та прийняття науково обгрунтованої концепції місцевого самоврядування на основі врахування світового досвіду, форми конституційної структури української держави, особливостей розвитку країни.

Забезпечення ефективного функціювання органів судової влади як рівноправних із законодавчим та виконавчими є однією з умов демократизації держави. Результатом судового реформування повинно стати усунення головних вад радянської судової системи, функціювання судової влади як однієї із трьох гілок влади у державі, створення гарантій судейської незалежності, судовий захист прав громадян як пріоритетне завдання правосуддя, подолання бюрократизму та дегуманізації судових установ шляхом нових критеріїв відбору та оцінки судейських кадрів, розширення судової юрисдикції.

Одним із шляхів досягнення виконання цих завдань можуть бути такі основні напрямки судового реформування: орієнтація судово-правової реформи на права та свободи особистості та ментальність народу; необхідність руху від системи правосуддя до системи судової влади; забезпечення незалежності суду шляхом створення системи соціальних та правових гарантій недоторканості суддів, народних засідателів та гарантій, що виключають втручання у здійснення правосуддя; розширення судової юрисдикції шляхом включення до компетенції суду суперечок про права та захист законних інтересів особистості, включаючи захист гідності та честі; формування системи адміністративної юстиції як гаранта захисту прав та свобод людини і громадянина.

Отже, проблема державного управління економікою є комплексною. Вона стосується визначення методологічних засад державного управління і, на цій основі, проведення правового аналізу системи та правового статусу органів державної влади та управління, розробку відповідних заходів щодо вдосконалення процесу здійснення ними повноважень.