§3. Державне управління бюджетним процесом

Бюджет забезпечує розвиток економіки та життєдіяльність держави. Формування економічних відносин в умовах переходу до ринку вимагають підвищення ролі бюджету держави як системи економічного розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту, здійснювану через фінансову систему. Крім того, бюджет виконує не тільки розподільчі функції – він бере активну участь у формуванні ресурсів держави.

Структура доходів та видатків бюджету кожної держави визначається формою конституційної структури держави, станом її економічного розвитку. Від цих чинників залежать форми регулювання бюджетів усіх рівнів.

Практика свідчить, що можливо виділити 4 форми регулювання бюджетів усіх рівнів державного управління [52, с.24-33]:

- централізована, здійснювана Мінфіном України і спрямована на створення для всіх місцевих Рад держави рівних можливостей щодо одержання доходів і фінансування видатків;

- децентралізована, основою якої є фінансова самостійність місцевих Рад;

- створення умов для надходження доходів усіх ланок бюджетної системи;

- забезпечення бюджетним фінансуванням галузей народного господарства.

Сучасні проблеми побудови бюджетної системи в Україні стосуються визначення централізованого або децентралізованого підходу щодо його формування. У той же час, світовий досвід наводить недоцільність жорсткого дотримання тієї чи іншої з вище означених форм, але гнучку бюджетну політику залежно від економічних умов, які склалися у державі.

Прикладом тому може бути досвід складання бюджету у країнах-учасницях ОЕСР (Організація економічного співробітництва та розвитку), де протягом 1950-х та 1970-х  років  частка сукупних витрат на всіх рівнях державного управління у складі ВВП майже подвоїлася, а роль і масштаби державного сектору істотно зросли. У цей період зросла роль урядів у безпосередньому перерозподілі національного доходу, а держава, у особі відповідних органів, відповідала за розмір окремих фінансових ризиків, пов’язаних з коливаннями стану економіки.

Починаючи з 1982 року уряд майже в усіх країнах ОЕСР став позичальником, невпинно зростала частка боргових відсотків у загальних витратах. Це вплинуло на пріоритети економічної політики, серед яких зазначалась потреба не лише у скороченні дефіциту, але у стабільності податкової політики, яка б сприяла зростанню приватного сектору. Причому зростання приватного сектору визначалося як провідна умова швидкого економічного зростання країни. Скорочення бюджетного дефіциту провадилось поряд з економічним зростанням та скороченням бюджетних видатків. Ефективність цього процесу залежала від забезпечення жорсткого контролю державних витрат, а не збільшення податків, яке здатне підірвати стимулювання економічного зростання. При цьому зазначалась необхідність підвищення ефективності та результативності державних програм, що означає гнучкий перерозподіл ресурсів, їх спрямовування на пріоритетні державні потреби.

Практику формування бюджету у цих країнах можливо узагальнити за такими стратегічними ознаками:

- накладення на ранніх стадіях підготовки бюджету обмежень з боку органів державного управління на державному рівні, причому уряд задає обсяги сукупних витрат, у межах яких повинен відбуватись подальший перерозподіл ресурсів і формування загальнодержавних програм;

- забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам;

- збільшення вартості грошей.

У цьому зв’язку доцільним буде дослідження розподілу головних функцій управління бюджетною діяльністю у бюджетному законодавстві країн ОЕСР: Австралії, Франції, Німеччини, Нової Зеландії, Португалії, Швеції, Великої Британії, Сполучених Штатів Америки. Ці країни різні за конституційною структурою. Так, Австралія, Німеччина, США мають федеративну структуру, а Франція – унітарну, однак головні проблеми контролю і управління бюджетними витратами здебільшого співпадають.

В Австралії до повноважень органів виконавчої влади належить подання на розгляд до законодавчого органу пропозицій щодо витрачання коштів. Міністр фінансів відповідальний за розробку та подання на розгляд бюджетних законопроектів і видання інструкції щодо ведення фінансових та бюджетних справ, оцінює урядові програми щодо витрачання коштів, постійно контролює фінансові показники і має право вимагати необхідну інформацію щодо підготовки та виконання бюджету, контролює урядові банківські рахунки, контролює і регулює боргові відносини і грошові операції уряду. Повноваження органів влади нижчих рівнів обмежені щодо одержання державних позик. Загальний обсяг державних позик та їх розподіл між різними рівнями державної влади визначає Австралійська кредитна рада.

У Франції бюджет подає на розгляд виконавча влада. Парламент може скоротити, але не збільшити обсяги будь-якої з витратних статей. Щодо повноважень Міністра фінансів, то, як і в Австралії, наголос робиться на всеосяжному контролі за державними витратами. На нижчому рівні державного управління існує вимога щодо періодичного збалансування бюджетів нижчих рівнів влади.

У Німеччині, Новій Зеландії, Швеції, Великій Британії обсяг повноважень Міністра фінансів такий, як у Франції та Австралії. В усіх країнах, що досліджуються, бюджет подає на розгляд виконавча влада. Щодо взаємодії органів виконавчої та законодавчої гілок влади, бюджетні повноваження дещо відрізняються. Так, у Німеччині повноваження законодавчої влади на внесення поправок до бюджету не мають обмежень, проте збільшення обсягів витрат потребує згоди Федерального уряду. У Новій Зеландії законодавча влада не має повноважень на внесення пропозицій, пов’язаних із витрачанням коштів, однак може зменшувати їх обсяг. Органи законодавчої влади у Португалії можуть пропонувати поправки через Комітет з питань економіки, фінансів та планування. Вносити поправки та пропозиції до законопроектів виконавчої влади без будь-яких обмежень має право законодавчий орган Швеції. У Великій Британії, згідно парламентським процедурам, обсяг податків та витрат може скорочуватись законодавчим органом, але не збільшуватись. У США орган законодавчої влади має повноваження вносити законодавчі пропозиції і поправки до законопроектів виконавчої влади в межах загальних бюджетних обмежень, встановлених законом.

Повноваження органів державної влади нижчих рівнів у Німеччині такі ж як у Франції – періодично збалансовують бюджет на нижчому рівні. Таке повноваження мають місцеві органи влади Швеції, крім того, вони мають право брати позики від власного імені, що значно розширює фінансові можливості та підвищує відповідальність за прийняття рішень щодо кредитування програм регіонального розвитку. У Новій Зеландії місцеві органи влади повинні з доходів за певний рік передбачити звичайні кредитні зобов’язання на поточний рік. А США усі органи місцевого самоврядування повинні мати періодично збалансований бюджет, що закріплено конституцією або відповідним законом. Крім того, у США бюджетні повноваження здійснюються Адміністративно-бюджетним управлінням та міністерством фінансів. Адміністративно-бюджетне управління розробляє і подає на розгляд відповідні бюджетні законопроекти і видає інструкції щодо ведення фінансових і бюджетних справ, оцінює і переглядає урядові програми та здійснює постійний контроль фінансових показників. Міністерство фінансів контролює урядові банківські рахунки та грошові операції уряду, а також його боргові зобов’язання.

Таким чином, участь законодавчого органу у змінах бюджетних пропозицій виконавчої влади, що виходять за межі погодження макроекономічних рамок дещо обмежена. Загальновизнано світовою практикою складання бюджету, що поширення втручання законодавчого органу не збільшує продуктивність процесу складання бюджету, а, інколи, здатна визвати зайві суперечності. Хоча у Швеції та Німеччині законодавчий орган має необмежене право вносити поправки до бюджету, на практиці такі поправки виявляються нечисленними. В бюджетному законі Франції існує чітке положення, яке не дозволяє парламентові переглядати видатки у бік їх підвищення. В США повноваження законодавчого органу щодо бюджету є найширшими, і така ситуація призвела до низки спроб накласти законодавчі межі на бюджетний дефіцит, а також до створення Бюджетної служби Конгресу для допомоги Конгресові в аналізі бюджетних пропозицій президента. Згадаймо – створення Бюджетного комітету Верховної Ради України для опрацювання Державного бюджету на 1999 рік за умов широкого втручання парламенту до процесу формування та прийняття бюджету.

Для країн, що досліджуються, характерною є вимога щодо періодичного збалансування бюджетів субнаціональних рівнів влади.

Практика складання бюджету у країнах, які досліджувались, свідчить про тривалість та складність цієї процедури. Чітко виділяється провідна роль уряду у розробці та контролі за виконанням бюджету. Парламент жодної з країн не приймав бюджет протягом де-кількох днів. Більше того, багато країн мають досвід бюджетного довгострокового планування або зв’язку бюджету з перспективними планами соціально-економічного розвитку країни. Підготовка нового бюджету починається заздалегідь – або на початку поточного року, що передує бюджетному, або за 18 місяців, як, наприклад, у США.

Окремою проблемою постає проблема контролю за бюджетними витратами. Узагальнення вимог щодо контролю над витратами показує наступне. В основному, контроль над витратами бюджету здійснює уряд. Для цього йому потрібні такі системи і методики, які б залишалися актуальними, незалежно від політики обмежень державних витрат, давали урядам можливість досягти своїх цілей, пов’язаних із сукупними витратами, були б обгрунтованими. Слід враховувати при плануванні та управлінні системою контролю видатків, насамперед, стосунки і співвідношення повноважень між міністерствами та бюджетним відомством.

Країни, які досліджуються, відрізняються обсягами повноважень, які мають міністерства та бюджетне відомство, особливо щодо прийняття самостійних рішень після затвердження бюджету парламентом.

Після затвердження парламентом Австралії обсягів витрат за програмами, повноваження витрачати кошти делегуються агентствам, причому міністерство фінансів виконує лише облікові функції. Австралійський уряд передає більше відповідальності від центру до агентств шляхом скорочення кількості видів бюджетних асигнувань, за якими необхідно звертатись до парламенту (особливо це стосується витрат на адміністративні цілі). Міністерство фінансів дає можливість усім міністерствам сплачувати рахунки і вести облік і звітність за допомогою комп’ютерної техніки. Працівники міністерства фінансів можуть мати доступ до цих відомостей. Типовою є практика, коли міністерство фінансів звіряє місячні витрати з графіками, підготовленими міністерствами, а про істотні відхилення доповідає міністру фінансів.

В Бельгії бюджетне управління міністерства фінансів здійснює контрольні повноваження. Фінансові інспектори перебувають у міністерствах і дають попередню оцінку щодо доцільності витрачання коштів. Уряд не має повноважень щодо скорочення асигнувань, однак він може заблокувати для міністерства доступ до існуючих асигнувань.

В Канаді міністерства не можуть перекидати видатки з одних статей асигнувань на інші, проте вони мають право здійснювати перерозподіл видатків серед напрямків діяльності у межах однієї з статей асигнувань. У межах бюджетної системи здійснюється щорічний перегляд діючих кількарічних планів міністерств, що спонукає до проведення інформативного та якісного аналізу.

Коли парламент Данії голосує за виділення асигнувань, він делегує повноваження на витрачання коштів відповідному міністру. Міністерство фінансів керує централізованою комп’юте­ризованою службою обліку і платежів, від якої щомісячно надходять дані про платежі.

У Франції міністерство фінансів пильно контролює витрати. Після підготовки бюджету кожне міністерство домовляється про детальний розподіл максимальних асигнувань на нові та поточні операції. До кожного міністерства прикомандирована одна з вищих посадових осіб міністерства фінансів. Хоча міністерство відповідає за доречність своїх витрат, однак для здійснення будь-якого платежу необхідна згода фінансового контролера. Подальша перевірка здійснюється зовнішніми бухгалтерами-ревізорами Лічильної палати.

У бюджетному законодавстві Німеччини докладно з’ясовано, які асигнування виділяються міністерствам, причому жодне міністерство не має повноважень на перенесення коштів, призначених для витрачання, з однієї статті видатків до іншої. Всі виплати, пов’язані з федеральним бюджетом, здійснюються через

16 регіональних фінансових управлінь, підлеглих міністерству фінансів. Ці управління, операції у яких повністю комп’юте­ризовані, щомісяця подають до міністерства фінансів аналіз фактичних видатків. У разі значного спаду загальної економічної активності уряд може прийняти рішення про санкціонування додаткових видатків та скорочення податкових ставок. Такі економічні програми готуються урядом і потребують схвалення парламентом.

Парламент Італії щороку затверджує обмеження щодо усіх статей видатків: обмеження стосовно зобов’язань і обмеження щодо виплат готівкою. Бюджетне відомство не може позбавити права або блокувати виділення коштів, затверджених парламентом. Кожні три місяці міністр фінансів доповідає парламенту про обсяг фактичних видатків. У 1985 році запроваджено систему “Єдиної скарбниці”, яка вимагає, щоб усі державні кошти у широкому смислі перебували в єдиному централізованому управлінні.

Парламент Великобританії, голосуючи за виділення бюджетних асигнувань, делегує міністерству фінансів повноваження санкціонувати виплати за рахунок цих асигнувань. У свою чергу, міністерство фінансів делегує повноваження міністерствам щодо більшості повсякденних витрат. На початку фінансового року кожне міністерство готує деталізовані графіки очікуваних витрат. Вони доповідають про свої фактичні видатки через Відомство генерального скарбничого, яке щомісячно подає звіти до міністерства фінансів.

На відміну від інших країн, повноваження щодо бюджету у Сполучених Штатах, безпосередньо не пов’язані з витрачанням грошових коштів. У бюджеті передбачені зобов’язання щодо видатків. Зобов’язаннями покриваються: короткотермінові зобов’язання щодо виплати зарплатні робітникам і службовцям, відсотків, сум по договорам про надання позик, договорам про купівлю офісної площі та іншим домовленостям, які вимагають вірогідної сплати грошей. Після затвердження бюджету Конгресом директор Адміністративно-бюджетного управління наділяє затвердженими бюджетними повноваженнями в межах бюджетних асигнувань, іншими бюджетними ресурсами кожне агентство за часовими періодами або за напрямками діяльності для забезпечення ефективного використання і мінімізації потреб у додаткових асигнуваннях. Після розподілу затверджених бюджетних повноважень між агентствами відповідальність за подальший контроль лягає на агентство, а будь-який федеральний службовець може зазнати суворих правових санкцій за взяття більших зобов’язань, ніж це дозволяють суми на рахунку або у бюджетній статті. Головний контроль, таким чином, спрямований на зобов’язання: ніякого безпосереднього контролювання грошових видатків, крім аудиторських перевірок, не існує.

Отже, практика свідчить про необхідність ретельного контролю за державними витратами урядовими структурами, особливо за умов бюджетного дефіциту. Організація контролю в різних країнах відрізняється обсягами повноважень, які делегуються органам виконавчої влади - міністерствам та бюджетному відомству. При цьому цікавою є практика США, коли перевага надається не делегованим повноваженням, а підтвердженим документально зобов’язанням. Спільне єдине – контроль повинен бути централізованим тому, що контролюються централізовані фінансові ресурси. Тому широко запроваджуються комп’ютерні системи і широкі повноваження надаються представниками бюджетного відомства або рахункової палати або державної скарбниці. Причому відповідні посадові особи можуть у будь-який момент здійснювати перевірку видатків міністерств.

Про необхідність розробки та впровадження комп’ютерних систем контролю за бюджетними видатками свідчить практика прийняття бюджету на 1999 рік в Україні, коли базові дані урядового проекту бюджету та проекту бюджетного комітету парламенту дещо відрізнялись. Звідси – необхідним було прийняття “компромісних” базових цифр, не кажучи вже про цілком зрозумілий пошук компромісного варіанту бюджету.

Основним джерелом наповнення державного бюджету є податки. Контроль за податковими надходженнями в Україні здійснюють Державна податкова адміністрація, Контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство України, Митна служба. Кожен з органів діє у межах власної компетенції. Однак, основне місце займає Державна податкова адміністрація, завданнями якої є здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством (далі – податки, інші платежі); внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства (ст.2 Закону України “Про державну податкову службу”) [53].

Чинним законодавством обумовлене функціювання трирівневої структура податкової адміністрації. Перший (низовий) рівень складають державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах (далі – органи державної податкової служби). Крім того, залежно від кількості платників податків та інших місцевих умов Державна податкова адміністрація України може утворювати міжрайонні (на два і більше районів), об'єднані (на місто і район) державні податкові інспекції та у їх складі відповідні підрозділи податкової міліції. До другого (проміжного) рівня належать державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. До третього (вищого) рівня, належить Державна податкова адміністрація України.

У складі органів державної податкової служби знаходяться відповідні спеціальні підрозділи по боротьбі з податковими правопорушеннями (податкова міліція).

В органах другого та третього рівнів (у Державній податковій адміністрації України та державних податкових адміністраціях в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі) утворюються колегії. Чисельність і склад колегії Державної податкової адміністрації України затверджується Кабінетом Міністрів України, а колегій державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі – Державною податковою адміністрацією України. Колегії є дорадчими органами і розглядають найважливіші напрями діяльності відповідних державних податкових адміністрацій.

Структура Державної податкової адміністрації України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Органи державної  податкової  служби України координують свою діяльність з фінансовими органами, органами Державного казначейства України, органами служби безпеки, внутрішніх справ, прокуратури, статистики, державними митною та контрольно-ревізійною службами, іншими контролюючими органами, установами банків, а також з податковими службами інших держав.

Кадрове призначення керівників державної податкової служби здійснюється аналогічно призначенню керівників центральних органів виконавчої влади. Адже згідно Указу Президента України “Про утворення Державної податкової адмiнiстрацiї України та мiсцевих державних податкових адмiнiстрацiй” [54]. Державна податкова адмiнiстрацiя України  є центральним органом виконавчої влади, яку очолює Голова, який за посадою є мiнiстром. У чинному Законі України “Про державну податкову службу” Голову Державної податкової адміністрації України, який очолює Державну податкову службу України, призначає на посаду та звільняє з посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Заступники Голови  Державної податкової адміністрації України призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Голови Державної податкової адміністрації України. Кількість заступників Голови Державної податкової адміністрації України визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до засад Концепції адміністративної реформи провадяться певні зміни в органах виконавчої влади. Згідно Указу Президента України “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України” [55] виділено чотири групи центральних органів виконавчої влади: 1)органи, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України, 2)Державні комітети України, 3)інші центральні органи виконавчої влади, 4)центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади. Державна податкова адміністрація України має статус центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України.

У Ст. 13 Закону України “Про державну податкову службу” встановлено відповідальність посадових осіб органів  державної податкової служби за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків. Вони притягаються до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної та матеріальної відповідальності згідно з чинним законодавством. Однак, у наступній частині ст. 13 наведено, що збитки, завдані неправомірними діями посадових осіб органів державної податкової служби, підлягають відшкодуванню за рахунок коштів державного бюджету, що майже унеможливлює застосування матеріальної відповідальності посадових осіб державної податкової служби.

Податкова міліція входить до структури податкової адміністрації (ст.1, розділ V Закону України “Про державну податкову службу”) [53] і складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби. Вона здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-про­це­суа­ль­ну та охоронну функції.

До складу податкової міліції належать: Головне управління податкової міліції, Слідче управління податкової міліції, Управління по боротьбі з корупцією в органах державної податкової  служби Державної податкової адміністрації України; управління податкової міліції, слідчі відділи податкової міліції, відділи по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби відповідних державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; відділи податкової міліції, слідчі відділення (групи) податкової міліції відповідних державних податкових інспекцій в районах, містах, районах у містах, міжрайонних та об'єднаних державних податкових інспекцій.

Податкову міліцію очолює начальник податкової міліції – Перший заступник Голови Державної податкової адміністрації України. Податкову міліцію в державних податкових адміністраціях в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі очолюють начальники управлінь податкової міліції – перші заступники голів відповідних державних податкових адміністрацій. Особи начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ.

Діяльність співробітників органів державної податкової служби регламентована Законом України“Про державну службу” (ст.1) [56].

Таким чином, діяльність держави щодо процесу сплати податків має переважно владно-розпорядчий, а не регулюючий характер. Це свідчить про потребу вдосконалення податкової системи у бік посилення стимулюючої ролі щодо розвитку товаровиробництва.

Засадами правового регулювання бюджетного процесу є Конституція України, Закон України “Про бюджетну систему України” [57], закони України про Державний бюджет на поточний рік.

Згідно ст.4 Закону України “Про бюджетну систему України” бюджетний устрій базується на таких принципах: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності усіх бюджетів, що входять до бюджетної системи України. Серед базових положень бюджетної системи країн ОЕСР є забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам. Ст.9 Закону України “Про бюджетну систему України” регламентує лише недопущення взаємозаліку і компенсацій доходів і видатків. Практика складання та виконання Державного бюджету на попередні і, особливо, на 1999 рік показала нагальну необхідність дотримання положення щодо забезпечення відповідності доходів і видатків. У зв’язку з цим доцільне внесення доповнення до ст.4 Закону України “Про бюджетну систему України” і викладення його у такій редакції: “Бюджетний устрій грунтується на принципах єдності, повноти, достовірності, відповідності, гласності, наочності і самостійності усіх бюджетів, що входять до бюджетної системи України. Принцип відповідності означає забезпечення у бюджетному плануванні відповідності величини видатків запланованим доходам бюджету, а у процесі виконання бюджету відповідності фактичної величини видатків запланованим обсягам.”

Бюджетний рік в Україні співпадає з календарним [57]. Верховна Рада визначає основні напрямки бюджетної політики, розглядає проект і затверджує бюджет. Повноваженнями органів виконавчої влади є складання проекту бюджету згідно означеним основним напрямкам бюджетної політики. Проект Закону про Державний бюджет України уряд подає Президенту. Після розгляду і у разі згоди Президент вносить його на розгляд Верховній Раді (ч. 8 ст.26 Закону України “Про бюджетну систему України”). Посаду Президента, згідно чинним повноваженням, не можливо кваліфікувати як ту, що належить до органів виконавчої влади структурно, але вона належить функціонально. З іншого боку, ч.2 ст. 96 Конституції України закріплює повноваження щодо подання проекту бюджету Верховній Раді органом, який розробляє бюджет – Кабінетом Міністрів.

Аналіз повноважень Верховної Ради, Президента, уряду, органів виконавчої влади щодо здійснення бюджетного процесу показує пріоритетність повноважень Верховної Ради (затвердження, контроль, внесення змін та доповнень, визначення джерел покриття дефіциту). Органи виконавчої влади мають повноваження щодо підготовки проекту, складання і подання звіту про виконання. Тому передбачуваним є дублювання складання бюджету – з боку Бюджетного Комітету Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Крім того, перехідними положеннями Конституції закріплено повноваження Президента України щодо видання указів з економічних питань, не врегульованих чинним законодавством. Тому очікуваним є бюджетне планування з боку Президента, особливо з умов гострого протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади. Таким чином, повноваження щодо складання бюджету можуть здійснювати: Верховна Рада у особі Бюджетного Комітету, Кабінет Міністрів, Президент. Це особливо яскраво проявилося в процесі прийняття бюджету на 1999 рік. Крім проблем з прийняттям, пов’язаним з дією багатьох суб’єктів бюджетного планування, виникає проблема суто організаційна – необхідність відповідного розширення апарату управління, що не відповідає засадам адміністративного реформування.

Окремою проблемою здійснення бюджетного процесу постає  недосконалість фінансової основи місцевого самоврядування. Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” [58] передбачено розподіл усіх доходів місцевих бюджетів на дві групи: поточний бюджет; бюджет розвитку. Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, джерел та закріплених в установленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частки податкових надходжень, коштів, отриманих від розміщення місцевих позичок, надходжень від інших бюджетів.

У Законі України “Про бюджетну систему України” закладено витратний підхід до формування місцевих бюджетів: доходи місцевого бюджету визначаються вищими органами управління в залежності від суми видатків, яка планується. У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” зумовлені мінімальні розміри місцевих бюджетів, причому у випадку перевищення доходу над розміром мінімального місцевого бюджету, держава вилучає надлишок у державний бюджет, що не стимулює поповнення місцевих бюджетів вище мінімального розміру.

Практика  формування місцевих бюджетів зберігає у своїй основі елементи командно-адміністративної системи, хоча прийнятим Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено формування бюджетів на основі місцевих потреб. Тобто місцеві бюджети формально автономні, але практично формуються вищим рівнем, що виключає їх автономію на практиці.

Бюджети різних рівнів уявляють собою лише грошовий вираз планів економічного та соціально розвитку територій. При цьому планування являє собою, по суті, лише звід економічних показників суб’єктів господарювання, які знаходяться на певній території.

Отже, враховуючи світовий досвід та вітчизняний досвід складання бюджету можливо запропонувати такі заходи:

- у розділі, де йдеться про підготовку бюджету, доцільно включати інформацію щодо терміну, до якого парламент подає бюджетні пропозиції, а також пропозиції про бюджетні асигнування, причому можливо затвердити форму та зміст пропозицій щодо бюджетних асигнувань;

- доповнити принципи бюджетного устрою принципом відпо­ві­д­но­сті;

- від місцевих органів влади можливо вимагати складання наприкінці кожного місяця звітів про сукупні витрати, сукупні доходи та залишки на банківських рахунках (включно зі звітом про залишки у місцевих позабюджетних фондах);

- необхідно закріпити законодавчо провідну роль Міністерства фінансів у бюджетному процесі;

- одержання державних позик урядом повинно регулюватись відповідним законом, який готує Міністр фінансів;

- Міністр фінансів повинен мати право брати позики для фінансування затвердженого дефіциту через випуск цінних паперів, кредитні угоди;

- Міністр фінансів за допомогою Державної скарбниці веде облік всіх зобов’язань уряду;

- уряд в особі Міністра фінансів видає гарантії щодо боргів осіб, організацій та органів влади за умови, що: відомості про всі подібні гарантії подаються до парламенту і публікуються в урядовому бюлетені;  можливі зобов’язання, термін сплати яких настає в певний фінансовий рік, фіксуються як додаток до річних бюджетних пропозицій, до яких включається резерв на непередбачувані витрати для покриття можливих витрат;

- уряд не несе відповідальність за борги своїх відомств за винятком гарантованих урядом сум або сум, часткова відповідальність за які покладається на уряд законом.

Необхідність чіткого визначення ролі Міністерства фінансів у бюджетному процесі зумовлюється не тільки досвідом демократичних країн, але фактичною розпорошеністю повноважень щодо складання та контролю за бюджетом між різними урядовими структурами, парламентом.