§1. Понятие и назначение паспортно-регистрационной системы

Важнейшими задачами государственных органов являются ук­репление законности, охрана прав и законных интересов граждан, обеспечение общественного порядка, государственной и общест­венной безопасности. В успешном решении этих задач сущест­венное значение имеет паспортно-регистрационная система, тес­но связанная с учетом и статистикой населения, с упорядочением внутренней миграции населения. Паспортно-регистрационная система способствует охране и укреплению государственной безо­пасности. Она широко используется органами внутренних дел в деятельности по предупреждению правонарушений и розыске лиц, их совершивших.

Паспортно-регистрационная система представляет собой со­вокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов и иных выдаваемых орга­нами внутренних дел документов, удостоверяющих личность гражданина, учета и регистрации граждан в целях упорядоче­ния передвижения населения по территории государства, обес­печения реализации субъективных прав и обязанностей граж­дан, охраны общественного порядка, государственной и обще­ственной безопасности.

В условиях социально-экономического развития России для улучшения управления в сфере экономики и социально-куль­турным строительством важное значение имеют учет и статистика населения. Учет населения, проживающего в различных регионах страны, и его миграционных потоков призван обеспечить науч­ность и обоснованность управления происходящими в обществе процессами, эффективность текущего и перспективного планиро­вания, а также рациональное размещение и перераспределение производительных сил.

171

Текущий оперативный учет населения осуществляется в про­цессе регистрации граждан. Данные аппаратов паспортно-визовой службы органов внутренних дел о количестве прибывших на жи­тельство и убывших в другие местности используются в качестве исходного материала для последующего обобщения и анализа их органами государственной статистики в масштабе области, края, республики и России в целом. Одновременно со статистическим учетом населения регистрация позволяет вести персональный учет граждан. Данные персонального учета используются в адресно-справочной работе для установления места проживания конкрет­ных лиц.

Известно, что в послевоенное время адресно-справочная служба сыграла огромную роль в розыске лиц, потерявших связь с родственниками. Усилия сотрудников паспортных аппаратов по­зволили сотням тысяч родителей, детей, братьев и сестер восста­новить родственные связи. Распад СССР и возникновение меж­национальных конфликтов породили значительные иммиграци­онные потоки и потоки беженцев, направляющиеся в Россию. В этой связи существенно возросло значение адресно-справочной

работы.

Данные статистического и персонального учета граждан необ­ходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанны­ми лицами.

Структурные изменения в экономике, кризис в отдельных отраслях промышленности и ряд других факторов обусловли­вают потребность в передвижении людей из одних регионов и населенных пунктов в другие. Стихийное переселение граждан приводит к нежелательным социально-экономическим послед­ствиям: чрезмерному росту и перенаселенности крупных горо­дов, переизбытку рабочей силы в одном регионе и нехватке ее в другом и т.д. Неправильная миграционная политика, игнори­рующая объективные обстоятельства, сложившиеся в том или ином регионе страны, может привести к усилению напряжен­ности в межнациональных отношениях. Интересы обеспечения государственной безопасности также требуют контроля за пе­ремещением граждан (на жительство, в отпуск и т.п.) в погра-

172

ничных местностях и запретных зонах1.

Паспортно-регистрационная система является важнейшим правовым средством контроля и регулирования передвижения насе­ления. Упорядочивая миграцию населения путем установления специальных правил проживания в различных местностях и пере­езде на жительство в другие районы, она вместе с тем не препят­ствует реализации права граждан на свободу передвижения.

Паспортно-регистрационная система играет важную роль в обеспечении реализации субъективных прав и обязанностей граждан. На протяжении своей жизни граждане вступают в многочислен­ные и разнообразные отношения кэк между собой, так и с госу­дарственными органами, общественными организациями. Как субъект правоотношений гражданин участвует в них от своего имени, являясь при этом-стороной строго индивидуализирован­ной, т.е. обладающей рядом демографических и биографических признаков. В целях обеспечения реализации гражданином своих прав и обязанностей эти признаки (фамилия, имя, отчество, вре­мя и место рождения и др.) закрепляются в документе, удостове­ряющем его личность.

К документам, удостоверяющим личность гражданина, отно­сятся: паспорт; свидетельство о рождении — для лиц, не достиг­ших 14-летнего возраста; заграничный паспорт — для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории России; удостоверение личности — для военнослу­жащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы — для лиц, освободившихся из таких мест; иные вы-

^См., например: Закон Российской Федерации «О вынужденных пе­реселенцах» (в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г.)/ Ведомо­сти Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12 Ст. 427; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О дополнительных мерах госу­дарственной поддержки граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним месгностсй»/ Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22 Ст. 2662; Закон Российской Федера­ции от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на сво­боду передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации/Ведомости Съезда народных депутатов Россий­ской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №32Ст.1227.

173

даваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина.

Основным документом, удостоверяющем личность, является паспорт. Наличие у гражданина паспорта во многих случаях под­тверждает его конкретные субъективные права. Так, паспорт не­обходимо предъявлять при участии в выборах органов власти, поступлении на работу, учебу, регистрации брака, заключении некоторых гражданско-правовых сделок и т д.

В отличие от других документов паспорт обладает рядом су­щественных признаков и свойств: он подтверждает принадлеж­ность к гражданству; в нем отражаются основные сведения, отно­сящиеся к личности гражданина; этот документ имеет единую форму и изготовляется в централизованном порядке; он имеет защитные средства, предохраняющие его от подделок; его нельзя принимать в качестве залога; с него не может быть снята копия;

за его утрату установлена административная ответственность, а за хищение — уголовная.

Наконец, паспортно-регистрационной системе принадлежит существенная роль в охране и укреплении общественного порядка, обеспечении общественной безопасности. Паспортно-визовые под­разделения обладают реальной возможностью выявлять лиц, скрывающихся от суда и следствия, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей (например, от уплаты алиментов) или отбы­вания наказания по приговору суда, и осуществлять целый ряд других функций. Регламентируя порядок проживания в опреде­ленных местностях, паспортная система в значительной мере спо­собствует обеспечению государственной безопасности.

С понятием «паспортно-регистрационная система» тесно свя­зано понятие «паспортно-регистрационный режим». Разграниче­ние между этими понятиями производится по признаку террито­рии и кругу лиц, на которых распространяется действие паспорт-но-регистрационных правил. В этой связи следует иметь в виду, что паспортно-регистрационной системой осуществляется общее регулирование отношений, возникающих по поводу получения паспортов, учета и регистрации граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также ответствен­ность за нарушение установленных правил. Однако особое эко­номическое и оборонное значение некоторых местностей требует дифференцированного действия определенной части норм пас­портно-регистрационной системы на тех или иных территориях, а также установления дополнительных норм, регламентирующих

174

порядок въезда граждан в эти местности на жительство, направ­ленных на усиление охраны общественного порядка и государст­венной безопасности. Такая дифференциация производится путем установления паспортно-регистрационного режима, представляю­щего собой совокупность норм паспортно-регистрационной сис­темы, действующих в пределах конкретной местности и в отно­шении определенного круга лиц.

Различают следующие виды насяоряию-регчстращитаюго ре­жима: общий, особый и режим пограничной зоны. Общий пас-портно-регистрационный режим установлен в подавляющем боль­шинстве районов Российской Федерации. Для местностей с об­щим режимом характерно отсутствие каких бы то ни было огра­ничений при въезде, проживании, передвижении и регистрации граждан. В местностях, имеющих особое политическое, экономи­ческое и оборонное значение, введен особый паспортно-регис-трационный режим, характеризующийся ограничениями въезда и проживания в них некоторой категории лиц, а также более стро­гой административной и уголовной ответственностью за наруше­ние установленных правил. В местностях, отнесенных к погра­ничной зоне, помимо этого действуют также дополнительные нормы, предусматривающие обязанность предварительного полу­чения разрешения на въезд в эти местности.

На территории России деятельность по обеспечению пас­портно-регистрационной системы осуществляется Паспортно-визовой службой МВД России и подразделениями этой службы в органах внутренних дел1. Они созданы для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иностранных граждан, лиц без гражданства, а также реализации законодательства по вопросам паспортной системы, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового положения ино­странных граждан в Российской Федерации.

Необходимым условием успешного выполнения задач, возло­женных на органы внутренних дел в рассматриваемой сфере, яв­ляется постоянное и тесное взаимодействие их служб и подразде-

1 См.: Постановление Совета Министров — Правительства Россий­ской Федерации от 15 февраля 1993 г. (с изменениями и дополнениями от 23 октября 1993 г.) «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»/Собрание актов Президента и Правительства Россий­ской Федерации. 1992. № 8 Ст. 659.

175

лений между собой, а также с аппаратами Федеральной миграци­онной службы Российской Федерации, другими государственны­ми органами и общественностью.

Координация деятельности государственных органов, должно­стных лиц и общественных организаций по проведению в жизнь требований паспортно-регистрационной системы в пределах ад­министративно-территориальных единиц осуществляется соответ­ствующими органами государственной власти. Они же принимают необходимые меры по созданию надлежащих условий для нор­мального функционирования аппаратов паспортно-визовой служ­бы и обслуживания населения.