От автора

Конституционное право уходит, административное право остается. /Отто Майер (1924 г.)/

Административное  право  есть конкретизированное конституционное право. /Фритц Вернер (1959 г.)/

Административное право выступает как шпага, защищающая "юридическую честь" публичного права и одновременно гражданского права. /Ю. А. Тихомиров (1998 г.)/

В чем смысл этих афористичных, но весьма серьезных высказываний? Какой тезис наиболее актуален сегодня? Кто же прав, например, из первых двух процитированных германских ученых-юристов, сыгравших заметную роль в становлении и развитии современного административного права?

В предисловии к вышедшему в 1924 г. третьему изданию своего учебника "Немецкое административное право" О. Майер говорит о том, что конституционное право медленно исчезает, его значение уменьшается, роль же административного права усиливается, его значение возрастает. Это положение известно каждому ученому-юристу, особенно административисту или го-сударствоведу, да и, пожалуй, каждому студенту, изучающему административное право. Чтобы лучше понять приведенные высказывания, важно принять во внимание исторический контекст, в котором они прозвучали, и, кроме того, преодолеть искушение считать их абсолютной истиной.

Можно задаться вопросом: что имел в виду О. Майер? Ведь общеизвестно, что конституция является важнейшим звеном правовой системы государства; на ее базе создаются необходимые обществу и государству законодательные акты. Следовательно, конституция воздействует на публичное управление, на его структуру, функции, управленческие процедуры постоянно, непосредственно, напрямую и обязательно. Вместе с тем конституционное влияние на управление является, как правило, не одномоментным; оно становится заметным с течением времени. "Адаптация" административного права к конституционному праву — это длительный процесс, непременными участниками которого являются законодатель, суды (со своей судебной практикой) и юридическая наука.

Упомянутый учебник О. Майера появился в условиях либерального немецкого государства начала XX в., и выдвинутый ученым тезис можно истолковать таким образом: несмотря на всеобщность, первичность и масштабность конституционного права, оно не может детально регламентировать управленческие отношения, т. е. оно устанавливает лишь основы для развития всех отраслей права, в том числе и для административного. Указав на зависимость административного права от конституции, ученый далее подчеркивает, что конституция — категория переменная (что было особенно характерно для того исторического периода), а процесс управления осуществляется постоянно. Таким образом, О. Майер противопоставил изменчивость конституционного права и неизменность права административного, явно желая поместить последнее в центр юридического внимания.

Для нынешнего поколения ученых, юристов, политиков и законодателей юридически более корректным покажется утверждение Ф. Вернера о том, что административное право является конкретизированным конституционным правом, которое обеспечивает законность публичного управления и создает предпосылки формирования соответствующей властно-управленческой структуры, направленной на решение задач и достижение целей государства, установленных в конституции.

Таким образом, административное право должно изучаться с позиции полнейшей его зависимости от конституционного права, которое являет собой основу для развития публичного управления, формирования его структуры, реализации компетенции и полномочий органов исполнительной власти. Административное право, исторически вышедшее из недр государственного права, приобретшее со временем независимость и самостоятельность, и по сей день сохраняет тесную связь с конституционным правом. Более того, оно конкретизирует конституционное право и обеспечивает продолжение жизни самой конституции.

Известный российский ученый Ю. А. Тихомиров, чьи слова приведены в качестве третьего эпиграфа к этой книге, исследуя современные проблемы российского административного права, показывает его гигантское значение для других отраслей права, так как административное право "посылает"-свои методы в иные правовые отрасли, где имеется большой простор для их применения.

В предлагаемой читателю книге рассмотрены вопросы истории развития административного права и науки о нем, анализируются общие проблемы, связанные с предметом административного права и, следовательно, исполнительной власти, государственного управления, местного самоуправления, административно-правовых норм и административно-правовых отношений. При этом некоторые традиционные для административного права институты (организационная структура управления, формы и методы управления, правовой акт управления, административный договор, административное принуждение, ответственность по административному праву, административный процесс) в структуре изложения отсутствуют; их анализ — предмет следующей книги, работа над которой продолжается. Как нам представляется, издание курса в трех томах не нарушит целостности и завершенности исследования и обеспечит систематизированную подачу знаний в области административного права.

Первый том, а также второй и третий, содержат элементы как учебника, так и монографического исследования, поэтому они рекомендуются студентам высших юридических учебных заведений, изучающим курс общего и особенного административного права, а также такие специальные учебные курсы, как "Проблемы государственного управления", "Государственная служба", "Административный процесс", "Административная ответственность", "Правовые акты управления", "Административная юстиция". В первом томе анализируется содержание и порядок применения нормативных правовых актов России по состоянию на 31 декабря 2001 г.

В третьем томе "Курса общего административного права" в соответствующих главах исследования (например: административное принуждение; административные правонарушения и ответственность; производство по делам об административных правонарушениях) будут рассматриваться основные положения и противоречия недавно принятых нормативных актов: Кодекса РФ об административных правонарушениях, принятого Государственной Думой 20 декабря 2001 г.; ФКЗ "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г.; ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. и др.

Некоторые части настоящего курса были написаны мною в Немецкой высшей школе административных наук (г. Шпайер, ФРГ), что стало возможным благодаря стипендии, полученной от германского фонда Alexander von Humboldt Stiftung.

Своими советами и предложениями неоценимую помощь в процессе подготовки рукописи к изданию оказали мне коллеги по кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета.

Не вызывает сомнения, что некоторые из высказанных в настоящей книге положений являются небесспорными. Автор будет чрезвычайно признателен всем за дальнейшие рекомендации и предложения, способствующие развитию научной дискуссии по основным проблемам административного права в целях его дальнейшего развития и эффективного реформирования.