4.3. Административно-правовая наука в конце XVIII — начале XIX в.

Следует воздать должное камеральным наукам и их теоретическим изысканиям: вклад камералистов в теорию административного права весьма велик, особенно в Австрии и Германии. В XIX в. эти страны имели профессионально подготовленные управленческие аппараты, благодаря чему, очевидно, могли обеспечивать свою власть над различными народами. С середины XIX в. камеральные науки вступили в пору относительного упадка, будучи отчасти поглощенными политической наукой, которая быстро набирала свой потенциал. Вместе с тем немецкие и французские ученые, уделяя главное внимание правам человека и гражданина перед государством и администрацией, считали, что административное право должно иметь преимущество перед наукой государственного управления(*1).

(*1) См.: Драго Р. Административная наука. С. 18.

>>>19>>>

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пете ("О полиции и муниципалитетах", 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен ("Принципы государственного управления", 1812 г.), Ж. Ииберт ("Административные нравы", 1825 г.), А. Вивьен ("Очерки об администрации", 1845 г.), А. Шардон ("Административная власть", 1912г.)(*1). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т. е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право "одержало победу" над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения немецкой революции 1848—1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине прошлого столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер (1823— 1891), утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым приложением к государственному праву(*2).

Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной научной разработки принципов административных действий содействовало то, что понятие правового государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра "Правовое

(*1) См: Драго Р. Указ. соч. С. 18—22.

- См.:  Gerber С.  F.  von.  Grundzuge  eines  Systems des  deutschen Sta-

atsrechtes. 1865. S. 240.

2*

>>>20>>>

государство". По его мнению, правовое государство может быть создано только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а само управление подчинено судопроизводству(*1).

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал правоотношение, в рамках которого должно гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечиваться правовая защита. Он попытался распространить действие правовых норм на область управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории продолжил Ф. Майер(*2), который первым высказал идею об объединении земельного (т. е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей(*3) (1825—1900) развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Ученый подчеркивал, что "административная юстиция является предпосылкой административного права", а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроизводства(*4). Таким образом, Ф. Майер(*5) в 1862 г. и О. фон Сарвей(*6) в 1884 г., являясь представителями так называемого "юридического метода" в исследовании административно-правовых вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые принципы.

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

(*1) См.: Bahr О. Der Rechtsstaat. Eine publicistische Skizze. Kassel; Gottingen, 1864 (Neudruck Aalen, 1961). S. 54,  192.

(*2)  См.: Mayer F. F. Grundziige des Verwaltungsrechts und Rechtsverfah-rens. Tubingen, 1857; Idem. Grundsatze des Verwaltungsrecht. Tubingen,   1862.

•' См.: Sarwey O. von. Allgemeines Verwaltungsrecht. Tubingen, 1884; Idem. Das offentliche Rechl und die Verwaltungsrechtspflege. Tubingen, 1880. (*4) См.: Sarwey O. von. Das Offentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. S. 5, 81.

"' Им разрабатывались принципы административного права при непосредственном учете общих принципов германского права. (*6) См.:  Sarwey O. von.  Allgemeines Verwaltungsrecht  //  Handbuch des Offentlichen  Rechts.  Erster  Band.  Allgemeiner Teil.  Zweiter Halbband. Tubingen,   1884.

>>>21>>>

1.  Государственно-правовое (т. е. политическое) направление

(научно-государственный метод(*1)), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т. е. материю, составляющую предмет управления. Такой подход стал возможным потому, что вся управленческая деятельность в зависимости от поставленных и систематически собранных целей и задач управления была разбита на группы (высшие группы); иногда критерием классификации являлась действующая в то время организация управления в различных органах. Целью подобного подхода в развитии науки административного права явилось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления зи объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

2.   Научно-правовой  (юридический)  метод(*2),  распространяя свое  воздействие   на   сферу  исследования   административно-

(*1)  Представители данного направления аргументировали свою позицию в следующих работах: Loning E. Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes. Leipzig,   1884;   Meyer G.  Lehrbuch  des  deutschen  Verwaltungsrechtes. Bd.  1—2. Leipzig,   1893—1894  (3. Aufl. Bearb. von F.  Dochow.  Leipzig, 1910);  Idem. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts. 4. Aufl. Leipzig,   1895; Mohl R. von. Staatsrecht des Ko'nigreichs Wiirttemberg. 2. Aufl. Bd. 1—2. Tubingen,   1846;  Pozl J.  Lehrbuch  des bayrischen Verfassungsrechts.  5. Aufl.  Munchen,   1877;   Idem.   GrundriB  zu  Vorlesungen   iiber  Polizei. Munchen,   1866;   Ronne L. von. Staatsrecht der preiBischen Monarchic. Bd. 1—2. 2. Aufl. Leipzig,   1856 (5. Aufl. von P. Zorn,   1906);   Idem. Das Polizeiwesen des PreuBischen Staates. Bd. 1—2. Breslau, 1840—1841; Zorn P. Das Statsrecht des Deutschen Reiches. Bd. 1—2. Berlin, 1880—1883.

(*2) Представители данного направления аргументировали свою позицию в следующих работах: Mayer F. F. Grundziige des Verwaltungsrechts und Rechtsverfahrens. Tubingen, 1857; Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1—2. 1. Aufl. Leipzig,   1895—1896;  Sarwey O. von. Allgemeines Verwaltungsrecht   //   Handbuch   des   Offentlichen   Rechts.   Erster  Band. Allgemeiner Teil. Zweiter Halbband. Tubingen, 1884.

>>>22>>>

правовых вопросов, используя достижения сравнительно-правового подхода и обобщая посредством интерпретации позитивного административного права действующие для всей области управленческой деятельности правовые институты и правовые принципы, способствовал соединению их в юридические конструкции и расширению использования юридического анализа во всякой государственной управленческой деятельности. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов; он стремился познать их сущность, проникнуть в их глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге юридический метод выработал понятия "система" и "общее учение" административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля за административной .властью через уголовные и гражданские дела. В буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной стороны против государственной власти (администрации, управления) в случае злоупотребления ею или проявления небрежности при реализации властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного, муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями

>>>23>>>

социального благосостояния, т. е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности при помощи такого правового средства, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.