4.2. Полицейское право

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля (1799—1875) и Л. Штейна(*1) (1815 —1890). Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), "связыванием" законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась "государственно-правовой наукой" (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом(*2).

Л. фон Штейн (Штайн) был выходцем из Дании и преподавал в университете в г. Киль. Главная его работа — монография

(*1)  См.: Stein L. von. Handbuch der Verwaltungslehre mit Vergleihung der Literatur und Gesetzgebung von Frankreich, England,  Deutschland und Oesterreich. 2. Aufl. Stuttgart, 1876.

(*2) См.: Laband P. Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. 5. Aufl. Bd. 1—4. Tubingen, 1911—1914; Idem. Deutsches Reichsstaatsrecht. 3. Aufl. Tubingen, 1907.

>>>15>>>

1еирил государственного управления"(*1). На основе его предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в деле набора и подготовки служащих и организации управленческого персонала. Одним из ближайших учеников Л. Штейна был австриец Л. Гумплович(*2) (1838—1909), который исследовал вопросы административного права с точки зрения политики, социологии и общей характеристики управления; Л. Гумплович был представителем социологической разработки вопросов административной науки (историко-сравнительное и социологическое направление). Ученый считал, что государство представляет собой организацию господства; возникновение государства является следствием столкновения социальных групп, сильнейшая из которых подчиняет себе более слабые. Вместе с этим Л. Гумплович полагал, что с развитием цивилизации, повышением культуры общества отношения силы среди социальных групп претерпевают постепенное изменение в пользу большей гуманности, что приводит и

(*1)  См.: Stein L. von. Die Verwaltungslehre. Bd. 1—8. Stuttgart, 1865—1884. Данная работа  состоит из восьми книг:   1) учение  об исполнительной власти,  ее  организации  и  правовой  основе;  2)  учение  о  внутреннем управлении  (понятие,  сущность,  система  и право управления),  действующее внутреннее управление и административное право; 3) внутреннее управление (Главная область № 1. Здравоохранение); 4) внутреннее управление (Главная область № 1. Полицейское право. Общее полицейское право и полиция безопасности); 5) внутреннее управление (Главная область № 2. Образование); 6) внутреннее управление (Главная область № 2. Общее образование и пресса); 7) наука о внутреннем управлении (Главная область № 3. Хозяйственное управление); 8) внутреннее управление (Главная область № 2. Образование). Этим ученым были опубликованы и другие работы: Stein L. von. Die Gesellschaftslehre. Stuttgart;  Augsburg,   1856;  Idem. Lehrbuch der Finanzwissenschaft. Als Grundlage  fur  Vorlesungen  und  Selbststudium  mit  Vergleichung  der Finanzsysteme und Finanzgesetze von England, Frankreich, Deutschland, Usterreich  und  RuGland. 3. Aufl. Leipzig,    1875;   Idem.   Handbuch  der Verwaltungslehre. 3. Aufl. Stuttgart,  1887—1888 (эта книга состоит из трех частей: 1) понятие управления и система позитивной науки о государстве;  2)  система  управления  личной  и  хозяйственной  жизни; 3) управление и общественная жизнь).

(*2) См.: Gumplowicz L. Das o'sterreichische Staatsrecht (Verfassungs- und Verwaltungsrecht).  Wien,   1891;  Idem.  Das o'sterreichische  Staatsrecht (Verfassungs- und Verwaltungsrecht). 3. Aufl. Wien, 1907; Idem. Rechtsstaat und Socialismus. Osnabriick,  1881; Idem. Verwaltungslehre (mit besonderer Beriicksichtigung des osterreichischen Verwaltungsrecht). Innsbruck, 1882.

>>>16>>>

к гуманизации права, правового порядка, к установлению в государстве справедливых отношений(*1).

Административное право отделилось от науки государственного права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Однако еще до того, как соответствующие предпосылки привели к развитию специфической административно-правовой науки, основы ее развития были заложены в трудах Р. фон Моля(*2) и Л. Штейна. Особую роль в данном процессе развития сыграли работы Р. Моля "Государственное право королевства Вюртемберг"(*3) (1829—1831 гг.) и "Наука о полиции по принципам правового государства" (1832—1833гг.). В первом произведении было исчерпывающе представлено позитивное вюртембергское административное право того времени. Ученый сделал попытку разграничить государственное и административное право; соответственно и книга имела разделы, посвященные "государственному праву" и "административному праву". Р. фон Моль показал в ней свое видение государства как правового государства. По его мнению, задачей правового государства является обеспечение возможности каждому отдельному лицу достигать поставленных им разумных целей посредством установленного властью порядка и в его рамках; защита от несправедливости должна осуществляться юстицией, а обеспечение помощи должно находиться в компетенции полиции. Государство, которое достигает такой цели, Р. фон Моль назвал правовым государством. Вместе с тем в его трудах научная разработка важнейших для того времени проблем отставала от чистого описания соответствующей материи. На создание научного обоснования причин выделения предмета науки административного права и были направлены усилия представителей западноевропейской науки того времени.

Развивая административное право, Р. фон Моль отдавал особое предпочтение исследованию либеральных задач управ-

(*1)  См. о воззрениях Л. Гумпловича: Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 41.

(*2)  См.:  Mohl R.  von.  Die Polizeiwissenschaft nach  den  Grundsatzen  des Rechtsstaates. 3. Aufl. Bd. 1—3. Tubingen, 1866; Idem. Die Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften. Bd. 1—3. Erlangen, 1855—1858; Idem. System der Praventiv-Justiz oder Rechts-Polizei. 3. Aufl. Tubingen, 1866. •' См.:   Mohl  R.  von.  Staatsrecht  des  Konigreichs  Wiirttemberg.  2.  Aufl. Bd. 1—2. Tubingen, 1846.

>>>17>>>

ления. Он требовал обязательного учета старой наукой полицейского права положений конституционализма и ограничивал полицейскую деятельность принципами правового государства. Л. Штейн особо подчеркивал наличие социальных целей в управлении.

Предпосылкой выделения нового административного права послужило появление уже в XVII—XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т. е. чиновников. В те времена сильной центральной государственной власти требовался корпус профессиональных администраторов, которые послушно и качественно исполняли бы свои задачи. Возникновение чиновничества с его верностью закону, беспристрастностью и деловитостью являлось важным условием формирования буржуазного правового государства. В XIX в. произошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время "управленческого государства".

С превращением тоталитарного "полицейского государства" в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут произвольно изменяться, как это было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-правовые отношения между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства и управленческих действий.

В середине XIX в. полицейское право обеспечивало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями. Проявлением подобного подхода к полицейскому праву явилась законотворческая деятельность в некоторых европейских государствах. Например, в южногерманских государствах (в отличие от Пруссии) в XIX в. существенную роль играло законодательство при переходе к государственно-правовому понятию полиции. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден

2. Ю. Старилов

>>>18>>>

(в 1863 г.) и Вюртемберг (в 1871 г.) были изданы так называемые уголовные кодексы полиции, устанавливавшие частью уголовно-наказуемые запреты, частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер в каждом конкретном случае. В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, "материальном" смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном смысле — это государственная деятельность, направленная на защиту общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей, которые угрожают безопасности и общественному порядку. Однако если выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К полиции в "формальном" смысле относятся все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (например, преследование преступников, расследование уголовных дел).