4.6. История развития российской науки административного права

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала в себя многие сохранившиеся до нашего времени административно-правовые институты, та-

(*1)  См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 16.

(*2)  См. там же. С. 43.

>>>30>>>

кие как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба(*1), поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня(*2).

Наука административного права в России возникла и развивалась, по признанию русских ученых-административистов(*3), под непосредственным влиянием западноевропейской литературы. Одни из первых русских полицеистов Ю. Крижанич(*4) и И. Посошков(*5) были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни; В. В. Ивановский писал, что "эти идеи... были вполне согласованы и с условиями государ-

(*1) См.: Вельский К, С. О библиографическом перечне книг по вопросам государственной службы, изданных на русском языке в XIX—XX веках // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 12—15.

- См., например: Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888; Кенигсон А. В. Проступки и преступления по службе Государственной и Общественной. Ташкент, 1913; Российское законодательство X—XX веков. В 9 т. М., 1986. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. Недостаток внимания к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР подтверждается также отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее.

' См.: Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908. С 37. (*4) Ю. Крижанич является, по мнению специалистов, основателем так называемого политического направления в изучении полицейской деятельности государства. Об этом он писал в своем сочинении "Русское государство в середине XVII в." "Из всех человеческих мудростей и наук госпожа есть политика, или королевская мудрость, основывающаяся на 2 заповедях: знай сам себя и не веруй инородникам" (цит. по: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915. С. 28). Н. Н. Белявский, комментируя приведенную цитату, считал, что Ю. Крижанич настаивает на необходимости национальной политики, лучшей осведомленности о народных нуждах и искоренении пороков, рождаемых невежеством и пьянством (см.: Белявский Н. Н. Указ. соч. С. 28).

' О взглядах современника Петра I И. Посошкова, содержащихся в его книге "О скудости и богатстве", см.: Тарасов И. Т. Иван Посошков // Юридический вестник. 1880. № 10. С. 179—209.

>>>31>>>

ственной жизни в России в XVII и XVIII столетиях"(*1). Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд "Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам", который был подготовлен под явным воздействием идей Р. фон Моля. В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием "Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном", в котором попытался критически отнестись к уже сделанному в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и

A.  Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского "Полицейское право", развивавшая применительно к российским историческим условиям идеи Р. фон Моля.

Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в.(*2) В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский(*3), Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев(*4), В. Дерюжинский, В. В. Ивановский(*5),

B.  Н. Лешков(*1), А. С. Окольский(*7), М. К. Палибин(*8), И. Т. Тарасов0,

(*1)  Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). С. 37.

(*2)  По сведениям проф. А. П. Коренева (см.: Коренев А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М , 1996. Ч. 1. С. 62), в числе первых работ,  посвященных  полицейскому  праву России,  была  опубликованная в 1824 г. книга П. Гуляева "Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции".

(*1) См.: Андреевский И. Е. Полицейское право. В 2 т. 2-е изд. СПб., 1874—1876. (*4) См.:  Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции: Ч. 1. О полиции вообще. СПб., 1824.

' См.: Ивановский В. В. Учебник административного права. с См.: Вельский К. С. Выдающийся русский ученый-полицеист В. Н. Леш-ков // ГиП.  1996. №  11. С.  127—136; Лешков В. Н.  Русский народ и государство. М., 1858; Ом же. Критика работы Андреевского "Полицейское право". М.,  1874.

См: Околъский А. С. О понятии полицейского права // Варшавские университетские изд. 1894. Т. 6

(*8) См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права. 2-е изд. СПб.  1900.

' См.: Тарасов И. Т. Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении. Киев, 1874.

>>>32>>>

И. Шеймин, М. М. Шпилевский(*1). На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений(*2).

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полице-истов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие —• все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок(*3).

Определение науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина "полицейская деятельность", под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия(*4). Весьма интересное определение науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства; по его мнению, эта наука

(*1)  См.: Шпилевский М. М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

(*2)  См.: История полиции дореволюционной России // Сб. документов и материалов по истории государства и права / Сост. В. М. Курицын и др. М., 1981; Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М., 1964; Сизиков М. И. Политический режим и полиция в России в 40—60 гг. XVIII в. // Правовые идеи и государственные учреждения (ист.-юрид. исслед.). Свердловск, 1980. С. 41—57; Сизиков М.  И., Борисов А.  В.,  Скрипилев А.  Е.  История  полиции  России (1718—1917 гг.). М., 1992; Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I // Правоведение.   1992. №  2. С.  88—96; Он же.  Полиция Российской империи в середине XVIII в. // ГиП. 1993. № 11. С. 120—131.

' См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права. С. 2—4. (*4) См. там же. С. 1—2.

>>>33>>>

исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве(*1).

До XIX в. в России не существовало специальных исследований по полицейскому праву, хотя некоторые ученые в своих исследованиях касались отдельных вопросов полиции и полицейских учреждений. В конце XVIII в. в России появляются переводы иностранных сочинений по полицейскому праву (И. Юсти, Е. фон Зонненфельса), а в начале XIX в. — специальные курсы полицейского права(*2). Переводились на русский язык и труды, посвященные организации полиции в европейских государствах(*3).

В развитии науки полицейского права как в России, так и в западноевропейских странах русские исследователи выделяли следующие основные периоды: 1) развитие представлений о полицейской деятельности в трудах ученых периода классической философии (Платон, Аристотель); 2) развитие полиции в период феодализма и формирования полицейского государства (Н. Дела-маре, И. Юсти, Е. фон Зонненфельс, Г. Берг); 3) развитие науки о полиции на основе понятия "правовое государство" И. Канта, И. Фихте, Г. Гегеля, Дж. Бентама, Ш. Монтескье (Р. фон Моль, Л. Штейн и др.).

Одним их важнейших источников науки полицейского права в России являлась полиция и практика формирования и деятельности полицейских учреждений(*4). В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и общеадминистративные полномочия. В процессе развития полиции ее влияние в государстве и обществе то возрастало, то снижалось; изменялась и ее структура, а также задачи, функ-

(*1)  См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 4.

(*2)  См., например: Лешков В. Н. История русского общественного права до XVIII в. СПб., 1858; Шеймин П. Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). Вып. 1. СПб., 1891; Шпгшевский М. М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

(*3)  См.: Раймонд-Фосдик. Организация полиции в Европе. Пг., 1917. В этой книге наряду с рассмотрением вопросов об организации, управлении и о работе как наружной, так и розыскной полиции, изучается и такой вопрос,   как  неподкупность  европейской   полиции,   пользовавшейся превосходной репутацией.

(*4)  Подробно о полиции см. гл. 5 монографии.

>>>34>>>

ции и компетенция(*1). В 30-е гг. XVIII в. в России была создана ведомственная полиция (например, горнозаводская полиция в Екатеринбурге). В общую компетенцию российской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; безопасность движения по улицам; надзор за противопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, починка дорог, ремонт мостов, очистка рек, укрепление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительное дело и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики(*2). Таким образом, в Российской империи, как и в западноевропейских странах, под термином "полиция" в XVIII в. понимали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного порядка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление функций так называемого "внутреннего управления".

Российское полицейское право как учебный курс на рубеже XIX—XX вв. включал в себя следующие составные части(*3): 1) понятие и содержание науки полицейского права; источники действующего полицейского законодательства; меры полицейского принуждения; 2) полиция безопасности (предупреждение и пресечение преступлений; меры наблюдения за печатью; предупреждение и пресечение опасностей, не зависящих от человека; меры строительной полиции и т. д.); 3) полиция благосостояния (образование; меры обеспечения материального благосостояния; меры содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

Весьма интересна изданная в 1898 г. монография Э. Беренд-тса "Опыт системы административного права", в которой автор предлагает свое видение понятия административного права как науки, определяет его задачи, систему и метод. Система административного права, по Э. Берендтсу, состоит из трех частей:

' Об истории развития полицейских учреждений в России см., например:   Палибин  М.   К.   Повторительный   курс   полицейского   права. С. 22—29; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 10—44. '- См.: Сизиков М. И. Полиция Российской империи в середине XVIII в С. 124—131. ' См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права.

>>>35>>>

1) объективное административное право, устанавливающее границу прав и обязанностей органов власти и членов общества при непременном обеспечении защиты интересов частной и общественной жизни; 2) субъективное административное право государственной власти и ее органов; сюда же относится изучение организации учреждений, порядок применения ими обязательных и принудительных мер, которые могут быть осуществлены только в пределах, установленных нормами административного права; 3) субъективное административное право "участников государственного общения"(*1). В 1904 г. вышла книга "Полицейское право" Н. Белявского, в которой разграничивается учение о внутреннем управлении и учение о праве внутреннего управления. В отличие от других авторов, вопросы общественного призрения изложены в этом труде с большей полнотой и обстоятельностью; автор уделяет в книге также много внимания изложению русского законодательства.

Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И, наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанные вопроса составляют Общую часть науки административного права(*2). Материальная, или Особен-

(*1)  См.: Берендтс Э. Опыт системы административного права. Т. 1. Обзор истории административного права и истории его литературы. Вып.  1. Ярославль,  1898.

(*2)  См.: Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 64—65.

>>>36>>>

нал, часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

Анализ трудов дореволюционных российских государство-ведов и административистов(*1) показывает, что они были знакомы с главными публикациями германских ученых-административис-тов (оказавших на них, несомненно, огромное влияние) и исследовали аналогичные проблемы управления и административного права. Германское влияние во второй половине XIX в. было решающим и в развитии права в северных странах (Норвегия, Швеция, Дания, Финляндия). В изучении права этих стран доминировала германская юриспруденция, а местные правоведы обучались юридическим наукам и основным методам правоведения в немецких университетах. Такое положение объясняется прежде всего постоянным вниманием в Германии к анализу и

' См., например: Андреевский И. Полицейское право; Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915; Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913; Гессен В. М. Административное право. СПб., 1903; Горбунов А. Курс лекций по полицейскому праву. Варшава, 1901; Дерю-жинский В. Полицейское право. 3-е изд. СПб., 1911; Елистратов А. И. Административное право. М., 1911; Он же. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917; Он же. Административное право РСФСР. Л., 1925; Он же. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 76—89 (или опубликовано: Правоведение. 1994. № 4. С. 84—90); Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. Казань, 1885; Он же. Административное право; Кабалевский В. Л. Советское административное право. Харьков, 1926; Коркунов Н. М. Русское государственное право. 8-е изд. Т. 1. СПб., 1914; Куплеваский Н. О. Русское государственное право. Т. 1. Харьков, 1902; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908. Т. 1 Государственное право; Он же. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Административное право; Палибин М. К. Повторный курс полицейского права. 2-е изд. СПб., 1900; Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888; Он же. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891; Он же. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Он же. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. М., 1908.

>>>37>>>

развитию права и правовой системы. Важную роль играла и общекультурная предпосылка, выразившаяся в том, что правоведение в своей общественной ориентации следовало за развитием культуры. Однако главной причиной явился традиционно высокий уровень германского правоведения.

В России работали ученые и другого направления — поли-цеисты, концепции которых по принципиальным положениям не совпадали с имевшими в XVIII—XIX вв. успех западноевропейскими концепциями Г. Юсти, Г. фон Берга, Р. фон Моля. Представителем такого направления в развитии государственного строительства, управления и административного права являлся В. Н. Лешков(*1). Анализируя его труды, К. С. Вельский отмечает, что В. Н. Лешков был активным проводником земской реформы, исследовал прежде всего организационно-управленческие аспекты в деятельности русской общины; он заявлял, что центр управления обществом находится не в верхних этажах власти (не в правительстве и не в губерниях), а внизу, т. е. в общине. В. Н. Лешков полагал, что полицейское право не должно сводиться к деятельности одного субъекта — государства или правительства; он выделял и других участников отношений — церковь, земство и государство(*2). В. Н. Лешков — сторонник так называемого общественного права(*3) (являющегося частью публичного права), под которым он понимал. систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности общества, населения, его благоустройства и управления общинными делами. Как справедливо заметил К. С. Вельский, во второй половине XIX в. и первой четверти XX в. теория общественного права создавала основы для замены российского полицейского права на административное(*4).

В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.

(*1)  См.: Вельский К. С. Выдающийся русский ученый-полицеист В. Н. Лешков. С. 127—136.

(*2)  См. там же. С. 128—129.

(*1) См.: Лешков В. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в. М.,  1858. (*4) См.: Вельский К. С. Указ. соч. С. 133.

>>>38>>>

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения "советского" государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова. Картину развития административного права по конец 20-х гг. можно составить по трудам выдающегося русского государствоведа и административиста А. И. Елистратова.

Аркадий Иванович Елистратов — один из крупнейших русских административистов первой трети XX в.(*1) Им создан целый ряд трудов, значительная часть которых выдержала несколько изданий, а отдельные были переведены на иностранные языки.

В 1914 г. выходит его работа "Основные начала административного права", в которой впервые административно-правовой материал излагался в соответствии с институционной системой права. Административно-правовые институты были распределены по трем разделам: субъекты административного права; объекты административного правоотношения; формы административной деятельности.

После революции административное право на некоторое время исключается из учебных программ. С 1922 г., когда административное право было восстановлено в учебных программах, и по 1928 г., когда эта отрасль вновь была изгнана из них, продолжался особенно плодотворный период научной деятельности А. И. Елистратова. В эти годы им были опубликованы статьи и учебники по советскому административному праву.

Государственное и административное право как научные отрасли были фактически ликвидированы в конце 20-х гг., когда в стране установилась диктатура марксистско-ленинской идеологии, жестко определявшей развитие всех сфер общественной и государственной жизни и подменявшей проверенные временем демократические институты правового регулирования обществен-

(*1) См.: Кутафин О. Е., Вельский К. С. Елистратов — выдающийся русский государствовед и административна // ГиП. 1993. № 12. С 125—135.

>>>39>>>

ных отношений командно-партийным воздействием. Не стала исключением и юриспруденция.

Оценивая вклад А. И. Елистратова в науку, можно сделать вывод, что он завершил переход от науки "полицейского права" к науке "административного права". Он также заменил и старый термин "полицейское право" на новый — "административное право". В западноевропейских государствах подобный переход был сделан несколькими десятилетиями раньше и знаменовал собой установление контроля над государственным управлением и его персоналом со стороны закона и соответствующих государственных органов и демократических институтов. Полицейское право — это право "сильного", право властвующего субъекта, пренебрегающего нормами закона, а порой и морали. Административное право — это право, обеспечивающее справедливость и законность в системе управленческих отношений; это порядок, который не позволяет торжествовать в управлении беззаконию, хаосу, "праву силы и сильного".

К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь в своем развитии. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А. И. Елистратов определил основные контуры общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.

Исходные положения административно-правовой науки были изложены А. И. Елистратовым в его труде "Основные начала административного права"(*1). В качестве Общей части ученый выделяет систему административного права, которая подразделяется автором на пять частей: 1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные правительственные уч-

(*1)  См.:  Елистратов А.  И.  Основные  начала  административного права. 2-е изд. М.,  1917.

>>>40>>>

реждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А. И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами(*1). "Административное право, — пишет ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления"(*2). По мнению А. И- Елистратова, "наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами"(*3). Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А. И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.

Анализируя систему административного права, А. И. Елист-ратов подчеркивает необходимость предварительного ознакомления с системой полицейского права, так как административное право является историческим преемником полицейского. Общая часть российского полицейского права состояла из учения об органах полицейской деятельности, о власти этих органов и о

(*1) "Личные права, обеспечивающие человеку известную сферу свободы от административного, а частью и от всякого государственного вмешательства, образуют в своей совокупности право личной свободы. Вещные права, дающие административному учреждению вещную основу для осуществления лежащих на нем публичных функций (права в отношении так называемого финансового и административного имущества), а гражданам необходимое расширение и обеспечение их личной свободы (права в отношении вещей общего пользования), образуют институты публичного вещного права. Наконец, обязательственное публичное право составят, с одной стороны, права граждан на определенные действия со стороны администрации (право публичных служб в тесном значении этого слова), и с другой — права административных учреждений на определенные действия граждан (повинности и налоги)". См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 66—67. - Там же. С. 1. (*3) Там же. С. 38.

>>>41>>>

способах обеспечения правильности и закономерности их действий. Особенная часть включала в себя разделы по безопасности, просвещению, производству, распределению и потреблению и пр., т. е. речь шла о двух видах полиции — полиции безопасности и полиции "благосостояния"(*1).

А. И. Елистратов призывал коренным образом переработать систему полицейского права с тем, чтобы она могла вместить новое содержание административного права, ибо предметом последнего в противоположность полицейскому праву является не административная деятельность, а складывающаяся на ее почве система правоотношений(*2). Ученый отмечал, что в литературе нет единства мнений относительно системы административного права: "С каждым новым курсом административного права, обыкновенно, соединяется и новый опыт системы"(*3). Кроме того, среди административистов велись споры о том, должна ли наука административного права изучать юридический порядок всех отраслей государственного управления или ей следует придерживаться юридических аспектов только внутреннего управления. Последний аргумент свидетельствует о попытке ограничить объем науки административного права отраслями внутреннего управления. Против такого подхода выступал А. И. Елистратов, в качестве позитивного примера приводя работы французских юристов, избегающих подобного ограничения науки административного права(*4).

А. И. Елистратов уделил внимание такому важнейшему административно-правовому явлению, как институт государственной службы. В отличие от В. В. Ивановского, рассматривавшего этот институт в курсе лекций по государственному праву, А. И. Елистратов включает его в систему административного права. Ученый проводит различие между службой в государственных и земских органах; первая, в свою очередь, подразделяется на гражданскую и военную службу.

Подобно французским административистам, А. И. Елистратов отмечает сходство между административным и гражданским

' См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 64. См. также: Палибин М. Н. Повторительный курс полицейского права; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.

(*2) См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 64—65. (*1) См. там же. С. 65. (*4) См. там же. С. 38.

>>>42>>>

правом, основные институты которого имеют корни в публичном праве. Ученый ставит вопрос о публичном вещном праве в широком смысле, определяя данному институту место между правом гражданина на пользование определенными благами и институтом государственной службы.

Противопоставляя административное право полицейскому, А. И. Елистратов делает вывод, что предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин, по мнению А. И. Елистратова, является доминирующим в административно-правовой сфере. "В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми, - - пишет ученый, - - и лежит главное назначение науки административного права"(*1).

Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по мнению А. И. Елистратова, и осуществляется превращение полицейского права в административное. В правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь: "Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными"(*2). В правовом государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей; он превращается в гражданина, и его личность уже не может рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу(*3). Правоотношение "должностное лицо — гражданин" исследуется А. И. Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том числе в учебнике "Административное право" 1929 г.

(*1) Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 36. - Он же. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80. (*3) См.: Он же. Основные начала административного права. 2-е изд. С. 36.

>>>43>>>

В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис на страницах журнала "Революция права" в обзоре по административному праву призвал А. И. Елистратова, А. Ф. Евтихиева и В. Л. Кобалевского "перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий"(*1). Он отмечал, что эти авторы не умеют найти "новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги..."(*2).

В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую систему управления, А. И. Елистратов ставит вопрос: как эта система охраняет права и свободы гражданина? Его мнение: "Советское административное право использует и приспосабливает правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд"(*3).

В 1936 г. в Германии (г. Тюбинген) была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова(*4) под названием "Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г."(*5). Н. Карадже-Искров подразделил историю развития административного права в Советском Союзе на четыре этапа.

1. Первый период (примерно до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков. В этот период государственная власть была чрезвычайно децентрализована; децентрализация была введена даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии

(*1)   Пашуканис.  Е.  Обзор  литературы  по  административному  праву  // Революция права. 1927. № 3—4. С. 175.

(*2)  Там же. С. 176.

(*3)  Елистратов А. И. Административное право. М.; Л., 1929. С. 24.

(*4)  О научных взглядах и произведениях Н. Карадже-Искрова см.: Вельский  К.   С.   Идеи  и  трагедия  большого  ученого-административиста (К 100-летию со дня рождения Н. П. Карадже-Искрова) // ГиП. 1996. № 3. С. 134—142.

' См.: Karadshe-Iskrow N. Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (RuBland) seit 1917 // Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart. Tubingen, 1936. Bd. 23. S. 136—261.

>>>44>>>

была ликвидирована и введена, как и прежде, система назначений командиров.

2.  Второй период (середина 1918 г. — начало 1921 г.) — эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизованы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли  в  преддверии  новой  экономической  политики. Таким образом, характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.

3. С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное задумывалось предоставить в частные руки и развивать на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными  судами,  и государство брало на  себя ответственность за незаконные акты своих чиновников. 4 января 1928 г. был установлен максимальный штраф, налагаемый милицией, в размере ста рублей'. Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура,  которая имела большие полномочия в сфере надзора за  законностью совершения управленческих действий, а  также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров,  которые возникали из пользования землей (Земельный кодекс, ст. 206 и др.). В этот период, который продлился до конца 1928  г.,  было  сделано много попыток кодифицировать  административное право. Однако в тех республиках,  где эти попытки имели место,  они не завершились успехом. Только на  Украине 12 октября 1927 г. был принят Административный кодекс, который вступил в силу с 1 января 1928 г. Кодекс объединил множество вопросов,  например:  административные  штрафы,  гражданство, религию, контроль за промышленностью и торговлей, жалобы на управление. Однако кодификация не объединила всех вопросов административного права; в ней, например, отсутствовали общие определения  организации управления и положения  о  системе субъектов  административного  права,  индивидуальные  административные акты и административные договоры, ответственность государственных служащих, публично-правовое возмещение убытков, правовое регулирование социальной защиты и т. д.

См.: СЗ СССР. 1928. № 5. Ст. 42.

>>>45>>>

4. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным вытеснением частного хозяйства государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Здесь уместно упомянуть и о введении паспортов(*1).

Н. Карадже-Искров исследовал также следующие вопросы развития советского административного права: отношение между законодательной властью (законотворчеством) и управлением; отношение между юстицией и управлением; основы организации управления (органы центрального управления, органы местного управления и общественные организации); роль в советском государстве коммунистической партии, общественных организаций, профсоюзов и других организаций, не входивших напрямую в административную систему государства; государственная служба; чрезвычайное положение; субъективные публичные права и обязанности отдельных лиц; правовой контроль за управлением (административный надзор, жалоба на управление и административный иск; ответственность государственных служащих и публично-правовое возмещение убытков); отдельные отрасли управления (религия, народные движения и паспортное дело, пресса и театры, объединения и собрания, социальное страхование, жилье, образование, управление экономикой, промышленность, торговля, сельское хозяйство). Таковы в основных чертах главные подходы Н. Карадже-Искрова к исследованию проблем административного права в период с 1917 до 1936 г., т. е. до принятия Конституции СССР 1936 г.

В 20-е гг. наука административного права развивалась в трудах и других исследователей. Так, А. Турубинер выделил следующие основные элементы советского административного права:

1)  уточнение норм административного права, которые регулируют область неэкономического управления;

2)  охрана порядка и безопасности, утверждение революционной законности;

3)  "публичные" права граждан(*2).

(*1)  См.: СЗ СССР. 1932. № 84. Ст. 516.

(*2)  См.: Турубинер А. Основные элементы советского административного права // Административный вестник. 1925. № 8. С. 14—22.

>>>46>>>

В соответствии с этими рекомендациями был разработан и внесен в Совнарком на рассмотрение проект Административного кодекса РСФСР, включавший следующие части:

1)  обеспечение революционной законности;

2)   обязательные постановления и административные взыскания;

3)  публичные права граждан;

4)  охрана порядка и безопасности.

В 1923 г. А. Колесников предложил иную структуру Административного кодекса:

1)  органы советского управления (НКВД, ЦСУ, исполкомы, Советы, ГПУ, организация милиции и т. д.);

2)  советская служба (общий Устав о советской службе, милицейская служба,  служба в войсках особого назначения, дисциплинарные уставы);

3)  охрана революционного порядка (учет населения, печать, зрелища, общества и союзы);

4)  меры борьбы против эксплуатации трудящихся (охрана материнства и младенчества, вопросы, связанные с охраной труда, борьба с притонами и т. д.);

5)  меры помощи трудовому населению,  пострадавшему от войны и от стихийных бедствий;

6)  строительство населенных мест и благоустройство (коммунальное управление);

7)  формы административной деятельности;

8)  гарантии революционной законности в советском управлении(*1).

В конце 20-х гг. в научных исследованиях наметилась тенденция к расширению предмета науки советского административного права. В 1929 г. наряду с учебниками А. И. Елистратова в Харькове вышла книга В. Л. Кобалевского "Советское административное право". А. И. Елистратов подверг критике стремление автора построить административое право на узкой базе одного "административного управления". По его мнению, при таком подходе административное право может превратиться в "милицейское право", поэтому необходимо исследовать все общие проблемы советского управления. Однако эта тенденция до середины 30-х гг. не получила развития.

(*1) См.: Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о содержании Административного кодекса) // Власть Советов. 1923. № 3. С. 38—41.

>>>47>>>

Двадцатые годы отмечены необычайно высоким теоретическим уровнем исследований проблем научной организации труда (НОТ) и управления в Советской России. В это время активно развивалась наука управления — смежная с административным правом неправовая наука(*1), появилось множество научных работ, посвященных ее проблемам. В той или иной мере эти сугубо неправовые исследования воздействовали на развитие науки административного права. Разработкой теоретических вопросов научной организации труда в сфере управления, а также проблем ее практического внедрения в деятельность управленческого аппарата занимались многие известные специалисты: И. М. Бурдянский, Л. А. Вызов, П. В. Верховской, Н. А. Витке, А. К. Гастев, С. М. Голубов, А. М. Добровольский, Э. К. Дрезен, Ф. Р. Дунаевский, Н. И. Икономов, Н. М. Керженцев, Р. С. Май-зелье, В. И. Мейльман, И. Ю. Петкевич, Е. Ф. Розмирович, М. П. Рудаков, С. С. Чахотин и др. Им принадлежит приоритет в обосновании концепции управления, они стали первыми в нашей стране разработчиками проблем организации управленческого труда государственных служащих.

В своих теоретических исследованиях указанные авторы в основном затрагивали вопросы, касающиеся роли и значения управленческой деятельности, ее содержания и принципов организации на основе внедрения специальных правил, упорядочивающих труд работников, функций управления и их классификации и т. д. Анализ научных и научно-популярных работ этих ученых позволяет выделить следующие основные направления их исследований:

1)  совершенствование структуры аппарата управления (регулирование штатной численности аппарата, определение штатных  контингентов,  устранение штатных  излишеств);

2) создание номенклатур должностей служащих государственного аппарата;

3)  нормирование труда государственных служащих;

4)  создание нормативной документации, регламентирующей структуру учреждения,  штатную  численность  и  должностные обязанности сотрудников (разработка положений об учреждении, его  структурных подразделениях,  должностных  инструкций);

(*1) См.: Советская управленческая мысль 20-х годов: Краткий именной справочник / Авт.-сост. Э. Б. Корицкий, Ю. А. Лавриков, А. М. Омаров. М., 1990.

>>>48>>>

5)  улучшение условий труда служащих;

6)  рациональное планирование рабочего времени;

7)  механизация управленческих процессов;

8)   укрепление  трудовой  дисциплины  в  государственных учреждениях, повышение производительности труда государственных служащих;

9)  подготовка, расстановка и повышение квалификации кадров государственного аппарата;

10)  рациональная организация делопроизводства и ее совершенствование в госучреждениях(*1).

(*1) См.: Бурдянскии И. Типизация и нормализация госаппарата // Вопросы советского хозяйства и управления. 1924. № 2—3. С. 185—189; Вызов Л. Как писать инструкции // Техника управления. 1925. № 1. С. 18—23; Витке Н. Научная организация управления // Вопр. организации и управления. 1922. № 1. С. 1—6; Гастев А. Как надо работать (Основные правила, разработанные Центральным Институтом Труда, и пояснения к ним). Одесса, 1921; Дрезен Э. Организация промышленных, торговых и административных учреждений (Построение). М., 1925; Он же. Организация учреждений в России // Система и организация. 1923. № 8. С. 16—17; Он же. Организация и структура учреждений // Время. 1924. № 12. С. 26—31; Он же. Функциональные руководители и "децерненты" в советском госаппарате // Хозяйство и управление. 1925. № 4. С. 37— 41; Дунаевский Ф. О производительности труда советских работников // Производство, труд, управление. 1925. № 1—2. С. 62—64; Керженцев М. П. Принципы организации. Пг., 1922; Он же. НОТ. Л., 1925; Майзелъс Р. С. Управление и организация учреждений. М.; Л., 1926; Равич. Улучшение аппарата управления // Техника управления. 1926. № 9. С. 15—18; Розмирович Е. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике управления. М., 1926; Она же. Принципы методологии и организационной политики в технике управления. М., 1930; Она же. План, учет и организация в общей системе государственного управления // Техника управления. 1926. № 9. С. 3—14; Она же. Тезисы по вопросу о проведении системы ответственных исполнителей в советском аппарате // Там же. 1929. № 21—22. С. 541—542; Рудаков М. Организация управления как основа улучшения госаппарата // Вопросы советского хозяйства и управления. 1924. № 6—7. С. 114—133; Фаробмн В. Номенклатура должностей служащих государственных учреждений СССР (Основы построения и упрощения ее) // Хозяйство и управление. 1925. № 4. С. 29—36; Чахотин С. С. Организация. Принципы и методы в производстве, торговле, администрации и политике. М.; Л., 1924; Чугунов С. И. Вопросы организации и деятельности сельских Советов. Л., 1925; Он же. Вопросы организации и деятельности низового советского аппарата. Ч. 2. Городские Советы. М.; Л., 1927; и др.

>>>49>>>

В конце 20-х — начале 30-х гг. в науке государственного управления ученые стали уделять преимущественное внимание организационным факторам совершенствования управления, технике управления, организационной перестройке аппарата государственных учреждений. Роль и значение человеческого фактора в государственном управлении ими существенно принижались. Возможности улучшения государственного управления посредством изменения стиля и методов работы, правильного подбора и расстановки кадров, оценки деловых качеств работников всерьез не принимались. Игнорировалось положение, согласно которому для определения перспектив создания системы эффективного управления необходимо повысить роль работника в этой системе, оценить его вклад в работу, качество и результаты управленческого труда.

Представителем данного подхода, известного как структурно-функциональное направление, была Е. Ф. Розмирович. В 1926 г. она писала: "Реорганизации должны подвергнуться именно техника управления и хозяйствования, техническая структура и техника ведения дел. Способом реорганизации является постановка этой техники на началах научной организации труда и управления с целью максимального упрощения, удешевления и превращения нашего госаппарата в наиболее доступный широким народным массам аппарат"(*1). Е. Ф. Розмирович, основываясь на данных установках, критиковала Н. А. Витке, П. М. Керженцева, Э. Дрезена и других специалистов, которые указывали на необходимость использования человеческого фактора в управлении. Однако она отмечала, что отсутствие квалифицированных работников различных специальностей является препятствием в проведении в жизнь уже разработанных рационализаторских систем управленческой техники(*2). Но сам управленческий аппарат она рассматривала как "сложную машину или систему машин"(*3), не находя в ней места для изучения самого человека, работника(*4). С. С. Студеникин, справедливо критикуя Е. Ф. Розмирович в 1934 г., отмечал, что рационализация аппарата должна

(*1) Розмирович Е. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике

управления. С. 79.

- См. там же. С. 153.

•' Розмирович Е. Принципы методологии и организационной политики в

технике управления. С. 17.

J См.: Керженцев П. М. НОТ. С. 39.

3  Ю Старилов

>>>50>>>

охватывать улучшение и построение аппарата и методов его работы, и личного состава"(*1).

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права "в период строительства социализма".

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.)(*2), на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права(*3), его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что "советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в

(*1) Студеникин С. О рационализации госаппарата // Вопросы советского строительства: Сб. статей. М.; Л., 1934. С. 185.

(*2)  См.:  Основные  задачи  науки  советского  социалистического права. М.,   1938.

(*1) См., например: Берцинский С. Предмет советского административного права и метод его изучения // Проблемы социалистического права. 1939. № 2; Студеникин С. О предмете и системе советского административного права // СГП. 1939. № 3. С. 102—110.

>>>51>>>

процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства"(*1).

С. С. Студеникин в статье "О некоторых вопросах советского социалистического административного права", обвиняя Е. Пашу-каниса и других административистов в "контрреволюционных "теорийках", писал: "По Пашуканису, административное право возможно только там, где существует противоположность между властью и населением... Но достаточно перелистать "учебник" Евтихиева, чтобы убедиться в откровенном буржуазно-юридическом мировоззрении его автора, в протаскивании им буржуазных конструкций и определений"(*2). Далее С. С. Студеникин предлагал следующую систему курса социалистического административного права:

I. Введение.

1.  Пролетарская революция и разрушение буржуазно-помещичьей системы полицейского буржуазного управления.

2.  Предмет и система советского социалистического административного права.

П. Социалистическое государственное управление и правовые формы его осуществления.

1.   Задачи  советского  социалистического  государственного управления.

2.  Принципы советского социалистического государственного управления:

а)  вовлечение масс в управление;

б)  государственное планирование;

в)  социалистическая законность.

3.  Обеспечение законности в управлении: прокурорский надзор,  контроль.

III. Органы государственного управления.

1.  Отрасли советского государственного управления и система советского государственного аппарата.

2. Правовое положение государственных учреждений и общественных организаций, выполняющих государственные функции.

3.  Государственная служба и должностное лицо.

4.  Ответственность должностных лиц (дисциплинарная, уголовная,  гражданская).

(*1)  Петров Г. Предмет советского административного права // Советское государство. 1940. № 7. С. 38.

(*2)  Студеникин С. О некоторых вопросах советского социалистического административного права // Там же. 1938. № 1. С. 125—126.

>>>52>>>

IV.  Акты государственного управления.

1.  Виды правовых актов государственного управления.

2.  Формы и методы их реализации.

V.  Функции органов государственного управления и правовые формы их осуществления(*1).

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин(*2). Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей(*3).

Развитие науки административного права происходило и в 40-е гг. В 1945 г. вышел новый учебник административного права С. С. Студеникина. В 1948 г. на страницах журнала "Советское государство и право" обсуждался учебник "Советское административное право", написанный И. И. Евтихиевым и В. А. Власовым(*4). В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов(*5).

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных следующим важнейшим вопросам и институтам административного права:

теория администартивного права0;

(*1)  См.: Студеникин С. О некоторых вопросах советского социалистического административного права // Сов. государство. 1938. № 1. С. 133.

(*2)  См.: Советское административное право: Учеб. для вузов. М., 1940.

•' В этой связи следовало бы напомнить о необходимости разработки нового подхода к определению современной системы административного права. В настоящее время оно также должно состоять из двух частей: Общей и Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными. (*1) См.: СГП. 1948. № 3—4. С. 60—66.

•' См.: Студеникин С. С., Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское административное право. М., 1950.

0 См., например: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975; Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968; Пискотин М. И. Социализм и государственное управление. М., 1984; Проблемы теории государственного управления. М., 1981.

>>>53>>>

предмет административного права и его особенности(*1);

субъекты административного права(*2);

методы и формы управленческой деятельности(*3);

административная юрисдикция(*4);

законность в сфере государственного управления(*5).

В 60-е гг. вновь заявила о себе наука государственного управления, которая стала формироваться учеными, ранее занимавшимися преимущественно проблемами административного права0. Однако до сих пор вызывает острые дискуссии вопрос о соотношении теории государственного управления и науки административного права(*7). Ранее существовало мнение, что само

(*1)  См., например: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.,  1967; Он же. Административные правоотношения. М.,  1976; Манохин В. М. Конституционные основы советского административного права. Саратов, 1984; Петров Г. И. Советские административно-правовые  отношения.  Л.,   1972;  Юсупов  В.  А.  Право  и  советское  государственное управление. Казань, 1976; Ямполъская Ц. А. О месте административного  права  в  системе  советского  социалистического права  // СГП. 1956. № 9.

(*2)  См., например: Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976; Гражданин и аппарат управления. М., 1983; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.,  1972; Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

(*3)  См., например: Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Николаева М. Н. Правовые акты министерств и ведомств. М., 1975; Хозяйственная реформа, управление и право. М.,  1972.

(*4)  См.,  например:  Галаган И. А.  Административная  ответственность в СССР: Государственно-правовое и материальное исследование. Воронеж, 1970; Он же. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976; Резвых В. Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М., 1975; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция. М.,  1970; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979.

(*3) См., например: Николаева Л. А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). М., 1974; Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. 0 См.: Старосъцяк Е. Элементы науки управления. М.,  1965; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. ' См.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 90—113.

>>>54>>>

государственное управление и его правовое регулирование должна изучать одна наука - - административное право. В 20-е гг. наука управления, как уже было показано, развивалась, а наука административного права зашла в тупик. Это объясняется в основном тремя причинами: характером запросов практики, инерцией мышления административистов и персональным составом специалистов, занимавшихся той и другой наукой(*1). Высказывались соображения о том, что в советских условиях, где нет и не может быть "разделения властей", административное право вообще не нужно. В 60-х гг. проявилась следующая тенденция: в то время как авторы работ по административному праву всесторонне анализировали чисто управленческие проблемы, ученые, исследовавшие теорию социального управления или государственного управления, рассматривали вопросы только административно-правового содержания. Между тем наука административного права и теория государственного управления связаны между собой следующими общими понятиями и отношениями: задачи и место управления; задачи государства; функции государства; правительство и управление; управление и общественные интересы; управление и гражданин; внешнее построение системы управления (принципы организации, управленческая структура); основы внутренней организации органов управления; организация руководства; персонал в системе управления; руководство персоналом в управлении; мотивация персонала управления и его ответственность; элементы управленческих действий (планирование и решение; создание программ и бюджет; выполнение управленческих задач при помощи техники управления; контроль в процессе совершения управленческих функций).

Советские ученые считали, что задачей административного права является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Понятие "управление" объединяло три сферы отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений и т. д.; 3) применение административного принуждения(*2). На

(*1) См.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 92.

- Кроме советских ученых-административистов так считали и зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и административного права в частности. См., например: Schultz L. Russische Rechtsgeschichte (Von den Anfongen bis zur Gegenwart einschlieBlich des Rechts der Sowjetunion). Lahr, 1951. S. 286—291. О взгляде зарубежных ученых-юристов на советское право см., например: Schroeder F.-C. Wandlungen der sowjetischen Staatstheorie. Miinchen, 1979; Schroeder F.-C. 74 Jahre Sowjetrecht. Munchen, 1992.

>>>55>>>

первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как государство являлось собственником всех предприятий и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т. е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в области культуры — с одного до трех).

Шестидесятые и семидесятые годы(*1) характеризовались серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы). В 1966 г. вышла монография вй*дного ученого-административиста В. М. Манохина "Советская государственная служба", в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960—1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.

В 1988 г. Б. М. Лазарев отмечал, что настало время признания и введения в учебные планы в юридических учебных заведениях учебного курса "Теория государственного управления"(*2). По мнению Б. М. Лазарева, это повлечет за собой пересмотр сложившейся структуры науки и учебного курса административного права. Например, в учебной и научной литературе по административному праву освещается вопрос о принципах государственного управления. Одна-

(*1)   Большинство  литературных  источников,   изучаемых  советскими  и российскими  учеными  в течение  многих  десятилетий и  отражающих все  главные  направления  развития  науки  административного  права, опубликованы: Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб.-мето-дич. пособие. Воронеж, 1996; Он же. Российское административное право: Учеб.-методич. пособие. Воронеж, 1997.

(*2)  См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 113.

>>>56>>>

ко этот вопрос — предмет теории государственного управления, наука же административного права должна сосредоточиться на анализе проблем административно-правового регулирования и установления этих принципов в управлении. Вместо темы "Органы государственного управления" в учебном курсе административного права следует рассматривать тему "Административно-правовой статус органов государственного управления" и т. д.(*1)

В середине 80-х — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его формы и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении(*2). Особое внимание уделяется роли

(*1) См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 113.

- См., например: Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л., 1990; Атаева А. А. Управленческая деятельность (Практика и резервы организации). М., 1988; Атаманчук Г. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Бах-рах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989; Бахрах Д. Н., Манохин В. М., Павловский Р. С. Административное право и перестройка // Правоведение. 1988. № 6. С. 49—52; Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // ГиП. 1992. № 3. С. 13—20; Воробьев В. М. Советская государственная служба (Административно-правовой аспект). Ростов н/Д, 1986; Додин Е. В. Административная деликтология в системе юридической науки // СГП. 1991. № 12. С. 32—36; Застрожная О. К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985; Козлов Ю. М. Исполнит.ельная власть: Исходные позиции // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 3. С. 14—22; Он же. Исполнительная власть: сущность, функции // Там же. 1992. № 4. С. 3— 12; Крюков В. И. Компьютеризация государственного управления: Сущность и правовые проблемы. М., 1990; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1987; Манохин В. М. Конституционные основы советского административного права. Саратов, 1983; Оболонский А. В. Человек и государственное управление. М., 1987; Цабрия Д. Д. Система управления: К новому облику (Государственно-правовые аспекты). М., 1990, Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985; Он же. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—41.

>>>57>>>

человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении(*1).

В течение нескольких лет (конец 70-х — начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс "Советское административное право": Методы и формы государственного управления (1977 г.); Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-политической деятельности (1979 г.); Управление социально-культурным строительством (1980г.); Основы управления народным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.).

Не остались без внимания и политические процессы, происходившие в то время в стране. Ученые анализировали следующие актуальные проблемы:

демократизация аппарата государственного управления;

правовое обеспечение процесса демократизации аппарата государственного управления;

совершенствование организационной структуры управления в условиях демократизации государственного аппарата;

развитие самоуправленческих начал и государственное управление;

повышение требований к государственным служащим;

сочетание самоуправления, коллегиальности и единоначалия;

демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений;

институт юридической ответственности в условиях демократизации аппарата управления;

контроль за деятельностью управленческого аппарата(*2).

В 1995—1998 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах(*3), А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов(*4), А. П. Коренев(*5),

(*1)  См.: Ответственность в управлении. М., 1985.

(*2)  См.: Демократизация аппарата управления / В. В. Цветков, В. Ф. Си-ренко, М. Ф. Орзих и др. Киев, 1990.

(*3)  См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. М., 1996; Административное право России. Особенная часть: Учеб. для вузов / Отв. ред. проф. Д. Н. Бахрах. М., 1997.

(*4)  См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.,  1997.

(*5)  См.: Коренев А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М., 1996. Ч. 1; 1997. Ч. 2.

>>>58>>>

В. М. Манохин(*1), Д. М. Овсянко(*2), Ю. А. Тихомиров(*3) и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Вышла в свет работа Д. Н. Бахраха "Государственная служба в Российской Федерации"(*4), в которой автор анализирует вопросы государственной службы, урегулированной современным российским законодательством. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко "Государственная служба Российской Федерации" (1996 г.) и В. М. Манохина "Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование" (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право(*5).

Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора", административно-деликтного и полицейского права(*7), к административной деятельности органов внутренних дел(*8). Дальнейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях(*9).

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации перед наукой административного права встали

(*1)  См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учеб. М., 1996.

(*2)  См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997.

•' См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

(*4) См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. Этой же теме посвящена монография: Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.

' См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учеб. М., 1996. '' См.: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск,  1998.

(*7)   См.:  Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права  // ГиП.  1994. № 8—9. С. 52—65; Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—85.

(*8)  См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учеб. / Под ред. А. П. Коренева. М., 1996. Часть Общая. Административная деятельность органов внутренних дел: Альбом схем / Под ред. В. Е. По-маскина.  М.,   1996;   Кудрявцев А.  В.,  Сергун  П.  П.  Служба   в  органах внутренних дел: Комментарий. Схемы. М.,  1996.

'' См.: Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий: Практ. руководство. Тверь, 1995.

>>>59>>>

важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем современного административного права. Результатом научной деятельности российских ученых могут стать достижения, позволяющие опровергнуть тезис профессора К. С. Вельского о том, что "наука административного права — одна из самых несовершенных, еще не сложившихся отраслей правоведения, по крайней мере у нас в России"(*1).

Уже сегодня можно говорить о том, что административное право, сформировавшись как отрасль права за последние два столетия, отличается полнотой и относительной завершенностью структуры(*2). Административное право изучает административное законодательство, которое по своему объему и масштабу едва ли может сравниться с какой-либо другой правовой отраслью, и

(*1) Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 4.

(*1) Очевидно, уже в ближайшем будущем структура российского административного права может быть изменена в соответствии с развивающимся административным законодательством.

>>>60>>>

сооои весьма четкую и стройную систему административно-правовых институтов и подотраслей права. В административном праве все институты взаимозависимы и взаимосвязаны между собой: например, формы и методы управления уходят своими корнями в вопросы о сущности, задачах и функциях государственного управления и потому требуют предварительного изучения основополагающих проблем государственного управления и исполнительной власти.

Административное право в настоящее время находится в стадии глубокого реформирования, обусловленного рядом причин, среди которых можно выделить следующие: принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; изменение практики формирования и функционирования исполнительной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Во втором томе этой книги отдельным списком представлены литературные источники (перечень основных учебников, учебных пособий, монографий, научных статей, справочников и практических руководств, изданных в России в течение последних 10 лет), в которых можно увидеть новые достижения административно-правовой науки и перспективы ее развития и которые позволяют анализировать современный уровень административно-правовой теории, которая включает такие важнейшие части, как:

административно-правовой и административно-процессуальный статус субъектов административного права (участников административно-правовых отношений);

основы теории государственного управления и местного самоуправления, управленческий процесс и административный процесс;

порядок рассмотрения административных споров;

административно-деликтное право;

механизм обеспечения законности в сфере государственного управления; организационная структура управления.

>>>61>>>