§ 2. Принцип разделения властей (конституционно-правовое установление и реализация в Российской Федерации)

Сущность исполнительной власти постигается в изучении теории государственной власти(*1) и теории разделения властей(*2). Исполнительная власть, государственная власть и теория разделения властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на практике процесс демократического государственного управления.

Государственная власть — это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществляемая посредством установленных законом форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Эффективность и демократизм государственной деятельности достигается посредством разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Едва ли стоит задаваться вопросом: какая из этих ветвей является главной. Все они выполняют предписанные им функции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. Однако исполнительной власти как в прошлом(*3),

(*1)  См.: Байтин М. И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972; Витченко А. М. Теоретические проблемы исследования государственной  власти.  Саратов,   1982;  Кейзеров  Н.  М.  Власть  и  авторитет.  М., 1973; Чиркин В. Е. Контрольная власть // ГиП. 1993. № 4. С. 10—19.

(*2)  См., например: Тиунова Л. Б, Разделение властей в Российской Федерации: Конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4. С. 40—47.

' Н. М. Коркунов в конце прошлого века писал: "Но если не будет вовсе управления, не будет и государства. Бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление. Поэтому управление не может быть поставлено в зависимость от всегда более или менее случайного существования закона, предусматри-

>>>64>>>

так и в  настоящем традиционно отводится наиболее значимая роль(*1).

Разделение властей является одним из главнейших демократических принципов, направленных на предотвращение узурпации государственной власти и использования ее в ущерб публичным интересам. "Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут принуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет"(*2), — таково мнение Ш. Монтескье, который наиболее полно и последовательно развил концепцию разделения властей. "В каждом государстве, — пишет далее Ш. Монтескье, — есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского"(*3). На языке современных понятий это означает, что

вающего данный случай, встретившийся в практике" (см.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30)

(*1) Между тем считается, что исполнительная власть является вторичной по отношению к власти законодательной, так как издаваемые исполнительной властью правовые акты управления развивают, уточняют закон и в итоге направлены на исполнение принятого органами представительной власти закона. В. М. Манохин выделяет следующие организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной и исполнительной власти: а) каждая власть имеет точно определенную компетенцию и не имеет права вмешиваться в осуществление полномочий другой власти; б) законодательная власть вправе приостанавливать и отменять акты исполнительной власти только в случае притиворечия их Конституции Российской Федерации и другим законам; в) представительная и исполнительная власть осуществляют взаимоконтроль; г) гарантией правильных взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью является судебная власть, разрешающая возникающие между ними споры. К. С. Вельский, подчеркивая активную, творчески воздействующую роль исполнительной власти по сравнению с другими ветвями, отмечает, что "исполнительная власть более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: "законодательствует" — занимается правотворчеством, применяет право, "судит" — осуществляет юрисдикцию" (Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 36). - Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 289. (*1) Там же. С. 290.

>>>65>>>

первая власть создает законы (законодательная власть); вторая — обеспечивает безопасность, общественный порядок и ведает внешними сношениями (исполнительная власть); а третья власть разрешает споры между частными лицами и наказывает преступников (судебная власть).

Принцип разделения властей является сегодня одним из основных конституционных принципов всех демократических государств. Однако это не означает, что он имеет конституционно-правовое установление, т. е. он может не упоминаться в тексте конституции того или иного государства. Главное, чтобы он находил реальное отражение в практике построения механизма осуществления государственной власти.

Классически теория разделения властей предполагает создание независимых государственных органов, осуществляющих государственную законодательную, исполнительную и судебную власть с целью выполнения задач и функций государства, обеспечения демократического развития общества, соблюдения прав и свобод граждан; все ветви власти при этом уравновешивают и взаимно контролируют друг друга(*1). Для этой теории характерны следующие общие признаки:

1)   распределение   власти   между (различными  органами (с организационной точки зрения органы государственной власти представляют различные ветви власти и находятся между собой в равном положении, т. е. ни один из них не может легально осуществлять всю полноту государственной власти);

2)  рассредоточение практических функций государственной власти по различным государственным служащим (т. е. с точки зрения персонала, ни один руководитель государственного органа или чиновник, относящийся к одной ветви власти, не может одновременно являться руководителем органа или чиновником, принадлежащим другой ветви государственной власти);

3)  обеспечение взаимного равновесия органов власти;

(*1) См.: Вельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (Политологические аспекты). М., 1990; Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 33—36, 39—41; Конституция Российской Федерации: Вопросы и ответы. М., 1994. С. 8—9; Комментарий Конституции Российской Федерации. М., 1994; Чиркин В. Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // СГП. 1990. № 8. С. 3—12; Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. С. 152—174.

>>>66>>>

4)  установленное законом равенство органов власти (отсутствие преимущества одного органа по отношению к другому);

5)  самостоятельность органов законодательной, исполнительной    и    судебной    власти    в    осуществлении    специальных государственных функций и специальной компетенции.

Как показывает история, теория разделения властей многократно нарушалась по политическим соображениям, из-за "интересов исторического момента"; как правило, это сопровождалось нарушениями законности, военными столкновениями и приводило к тяжким для общества и государства последствиям.

Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается различными способами:

1)   функционально, т. е. при использовании таких инструментов, как право вето, право контроля, право участия в общей государственной деятельности (например, участие президента и правительства страны в подготовке проекта конкретного законодательного  акта;  одобрение  парламентом межгосударственных договоров; наложение президентом вето на принятый парламентом закон; судебный контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц);

2)     государственно-служебная     деятельность     высших должностных лиц государства как фактор сдерживания дает возможность руководителю одной ветви власти участвовать как в формировании, так и в ликвидации органов других ветвей власти (например, избрание парламентом некоторых стран президента и назначение на должность председателя правительства;  роспуск президентом парламента; назначение судей президентом);

3)  посредством собственно разделения властей, т. е. в тех случаях, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в определенном смысле независимыми органами, а решаемые ими государственные задачи считаются общими для всех органов государства. Таким образом и возникают элементы сдерживания и сбалансирования всех ветвей государственной власти.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из ветвей государственной власти, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Он предусматривает систему "сдержек и противовесов", призванную свести к минимуму возможные ошибки в управлении, преодолеть односторонний подход к решаемым вопросам. В ко-

>>>67>>>

нечном счете разделение властей обеспечивает рациональное и оптимальное функционирование государственных органов. Система "сдержек и противовесов" создается не только за счет распределения государственных функций, но и путем установления в Конституции РФ возможности воздействия одной ветви власти на другую, осуществления взаимного контроля вплоть до применения мер ответственности, а также участия в выполнении функций другой ветви власти одновременно с иными федеральными структурами(*1).

Разделение властей означает не только рассредоточение, демонополизацию власти, но и реальное взаимное их уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не может подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях разумной конкуренции и делового сотрудничества. Как писал известный русский государствовед Н. М. Коркунов, "взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами. Однако и этим еще не исчерпываются возможные способы установить взаимное сдерживание таких воль, которыми определяется и направляется действие государственной власти"(*2).

Конституционное установление принципа разделения властей есть результат длительного исторического развития государства и общества. Распределение функций государственной власти между самостоятельными и независимыми государственными органами является обязательным условием создания демократического политического строя. И, наоборот, объединение законодательных, исполнительных и судебных функций в одном органе государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти и создает условия для установления в стране диктаторского тоталитарного режима.

В первые годы советской власти принцип разделения властей был отвергнут как чуждый и, следовательно, непреемлемый в условиях создания государства нового типа. Формирование социалистического государства предполагало уничтожение бур-

(*1) См.: Тиунова Л. Б. Разделение властей в Российской Федерации; Конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4. С. 46. - Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб, 1894. С. 218.

>>>68>>>

жуазного парламентаризма и его замену новыми органами народного представительства. Советская власть базировалась на идее диктатуры пролетариата, и само советское государство стало государством диктатуры пролетариата.

Советское государство считалось высшим типом государства, в корне отличавшимся от государства буржуазного. В 60-е гг., в период "хрущевской оттепели", произошел формальный отказ от концепции диктатуры пролетариата, мотивированный тем, что она якобы выполнила свои функции. Однако в российской Конституции 1978 г. остался неизменным принцип демократического централизма, т. е. фактическое лишение самостоятельности и независимости законодательной и исполнительной властей. Иными словами, конституционное закрепление получило соединение законодательной государственной деятельности (законодательной власти) с управлением (исполнительной властью). Органами, реализующими объединенные государственные функции, в советский период явились Советы депутатов трудящихся (Советы народных депутатов), через которые народ "осуществлял" государственную власть. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. История показала неэффективность и недемократичность подобной организации государственной власти, ибо она была направлена на создание жестко централизованного государства, пренебрегающего правами и свободами гражданина, хотя нельзя отрицать, что в советские годы были и положительные достижения в некоторых сферах общественной жизни.

По мере развития демократических представлений о государственной организации в середине 80-х гг. в нашей стране активизировалась дискуссия(*1) о необходимости формирования "социалистического" правового государства, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, практического разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и его реального правового закрепления. В начале 90-х гг. все главные проекты ("официальные" проекты) рос-

(*1) См.: Лазарев Б. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Коммунист. 1988. № 16; Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988; Тихомиров Ю. А. Власть в обществе: единство и разделение // СГП. 1990. № 2. С. 35—43.

>>>69>>>

сийской Конституции содержали статью о необходимости разделения властей.

В настоящее время разделение властей является одним из основных принципов конституционного строя Российской Федерации. Статья 2 Конституции РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Данное конституционное положение и должно обусловливать практическую деятельность государственных органов, подчиняя ее важнейшей цели — обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. А исключение любой возможности противозаконной узурпации государственной власти, нарушения прав и свобод гражданина должно быть обеспечено принципом разделения властей.

В ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливается, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ (ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Законодательный орган — Федеральное Собрание — принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства Российской Федерации, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству РФ), участвует в создании судебных органов Российской Федерации. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть, возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы органов исполнительной власти, состоящей

>>>70>>>

yij ja федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти(*1) (ведомств), многие из которых образуют в субъектах РФ свои территориальные органы. Правительство РФ организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (имеет право законодательной инициативы; представляет свои заключения на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству Российской Федерации уравновешена правом Президента Российской Федерации на роспуск Государственной Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, действовать активно и продуктивно и иметь широкое поле деятельности для самостоятельности и инициативы, иначе государство будет не в состоянии быстро и действенно реагировать на изменения в общественной жизни. Демократический механизм властвования призван укреплять начала организованности, дисциплинированности и законности в обществе. В одном из первых ежегодных Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 февраля 1994 г. Президент РФ, указывая на сложность перехода от административно-командной системы к демократической системе управления, подчеркивал, что в экономическом процессе государство должно усилить свою роль и деятельность, применяя наряду с экономическими мерами и административные инструменты государственного регулирования(*2).

Правосудие в Российской Федерации осуществляют суды; сама судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (в ред. ФКЗ от ^декабря 2001 г.)(*3) установлена судебная система Российской Федерации, к которой относятся федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской

(*1)  См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 (в ред. Указа Президента РФ от 1 декабря 2000 г. № 1953) // СЗ РФ. 2000. №21. Ст. 2168; № 49. Ст. 4799.

(*2) См.: О действенности государственной власти в России: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 февраля 1994 г. // РГ. 1994. 17 февр.

:(*1)См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; РГ. 2001. 20 дек.

>>>71>>>

Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ(*1), Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные(*2) и специализированные суды (эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции); Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ (эти суды составляют систему федеральных арбитражных судов)(*3). К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Пункт 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, что гарантирует постоянный судебный контроль за деятельностью органов государственного управления. Установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, суд принимает решение в соответствии с законом (п. 2 ст. 120 Конституции РФ).

Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации имеют право законодательной инициативы. Эти суды в пределах своей компетенции и подсудности рассматривают конкретные дела, сторонами которых могут быть другие федеральные органы государственной власти.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, что проявляется в полномочиях, закрепленных за ним Конституцией РФ. Конституционный Суд России разрешает дела о соответствий Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета

(*1)  См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. (в ред. ФКЗ от 15 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; РГ. 2001. 20 дек.

(*2)  См.: Положение о военных трибуналах (в ред. Закона СССР от 25 июня 1980 г. и Федерального конституционного закона от 31 января 1996 г.) // Ведомости СССР. 1980. № 27. Ст. 546; СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

J См.: Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 5 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

>>>72>>>

Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает,толкование Конституции Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации).

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он занимает особое место(*1) в системе разделения властей(*2), ибо имеет конкретные полномочия, реали-

(*1)  О роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей см.:  Энтин Л.  М.  Разделение властей:  опыт современных государств. М., 1995. С. 168—172.

(*2)  Иногда действующий в России принцип разделения властей критикуют за то, что в этой системе якобы не определено место Президента Российской Федерации, т. е. как будто бы нет у него ни законодательной, ни исполнительной,  ни  судебной власти — он как бы  стоит над ними. Вместе с тем признается, что Президент РФ осуществляет государственную власть (ст. 11 Конституции РФ) и наделен огромнейшими полномочиями. Делается вывод, что в этих условиях можно говорить о полновластии  одного  человека,  а  точнее,  административной  системы, на которую опирается президентская власть. Подчеркивается, что российский  парламент даже  не  контролирует  соблюдение  бюджета,  что во всем мире является его прерогативой (см.: Лукьянов А. А начинали с разрушения командно-бюрократической системы... // Российская Федерация. 1994. № 22. С. 10—11).

>>>73>>>

зация которых приводит к функционированию всех ветвей государственной власти. Президент РФ осуществляет полномочия по обеспечению согласованности функционирования всех ветвей государственной власти, по поддержке суверенитета РФ, ее независимости и целостности. В юридической литературе существуют различные мнения о степени эффективности в России исполнительной власти в лице Президента Российской Федерации(*1).

С органами законодательной власти Президент Российской Федерации взаимодействует, например, в следующих формах: он вносит законопроекты в Государственную Думу (п. "г" ст. 84 Конституции Российской Федерации), подписывает и обнародует федеральные законы (п. "д" ст. 84 Конституции Российской Федерации). Принципиально то, что Президент Российской Федерации, активно воздействуя на работу парламента, не вправе подменять его: он не может принимать законы, а издаваемые им нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации и другим законам.

Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями и в сфере государственного управления, в области организации и функционирования исполнительной власти. Он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. "а" ст. 83 Конституции РФ), может принимать решение о его отставке (п. "в" ст. 83 Конституции РФ). Президент Российской Федерации вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85 Конституции РФ). Наконец, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). Более того, Президент Российской Федерации при определенных условиях может стать и арбитром в споре, возникшем между властями. С другой стороны, Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности: он может быть отрешен от должности Советом Федерации — но только на основании выдвинутого

(*1) См.:  Кулябин А. И. Президентство: лучшая ли это форма исполнительной власти? // ГиП. 1992. № 8. С. 20—21.

>>>74>>>

Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (п. 1 ст. 93 Конституции РФ).

Исполнительная власть в России испытывает серьезное воздействие со стороны Президента РФ. Да и количество лиц, занятых управленческим трудом в органах этой ветви власти, значительно превышает работающих в других ветвях государственной власти. В 1995 г. 86 процентов государственных служащих были заняты в аппарате органов исполнительной власти, 12 процентов — в аппарате судебных и правоохранительных органов, 2 процента — в аппарате органов законодательной (представительной) власти(*1). Постоянно ведутся работы по сокращению численности государственных служащих. Например, 9 марта 1996 г. Президент РФ издал Указ "О сокращении численности работников федеральных органов исполнительной власти и государственных органов при Президенте Российской Федерации"(*2), в котором шла речь о сокращении численности государственных служащих в МИД РФ, Государственном комитете РФ по военно-технической политике, Комитете при Президенте РФ по политике информатизации, Комитете по конвен-циальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ, Государственной технической комиссии при Президенте РФ. Принимались аналогичные указы Президентом РФ и в дальнейшем. Например, его Указом от 30 апреля 1998 г. № 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"(*3) были упразднены многие федеральные органы исполнительной власти (например, Государственный высший аттестационный комитет РФ, Министерство внешних экономических связей и торговли РФ). Мероприятия по сокращению численности структурных подразделений аппарата и служащих осуществляет в последнее время и Правительство РФ, распоряжением которого от 15 мая 1998 г. № 526-р сокращено в два раза число структурных подразделений аппарата Правительства РФ, а пре-

(*1)   См.:  Кулябин А. И. Президентство:  лучшая ли это форма исполнительной власти? // ГиП. 1992. № 8. С. 20—21.

(*2) См.: РГ. 1996. 16 марта.

'См.: СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2020.

>>>75>>>

дельная численность работников аппарата сокращена на 30 процентов и установлена в количестве 1039 единиц(*1).

Президент Российской Федерации имеет полномочия и в сфере формирования судебной власти в России. Глава государства представляет Совету Федерации кандидатуры судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; Президент РФ назначает судей других федеральных судов Российской Федерации. Таким образом, выполняя установленные Конституцией РФ задачи и функции, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), что обеспечивает слаженное функционирование всего государственного механизма.

Президент РФ взял на себя ряд функций непосредственного государственного управления. В связи с этим возникла необходимость создания Администрации Президента РФ, которая выполняет задачи, связанные с реализацией его полномочий как главы российского государства. Указом Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117 "Вопросы Администрации Президента Российской Федерации" было утверждено Положение об Администрации Президента РФ. Затем оно было отменено и издан Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412, который утвердил новое Положение об Администрации Президента Российской Федерации(*2). Одновременно в Администрации Президента РФ был образован ряд структурных подразделений(*3): например, Главное госу-

(*1) См.: РГ. 1998. 10 июня. - См.: СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689.

' См.: Положение об Администрации Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412 // СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689; Об Управлении делами Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22 августа 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4152; О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1101 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3698; Вопросы Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117 (в ред. Указа Президента РФ от 25 июля 1996г. №1101) // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 532; № 31. Ст. 3698; Об образовании подразделений Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1164 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4073; Положение о Территориальном управлении Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1163 //

>>>76>>>

дарственно-правовое управление Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Организационное управление Администрации Президента РФ, Управление кадровой политики Президента РФ, Управление делопроизводства Администрации Президента РФ, Отдел секретного делопроизводства Ад-

СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4072; Положение об Управлении Администрации Президента РФ по вопросам помилования: Утв. Указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1164 (в ред. Указа Президента РФ от 16 ноября 1996 г. № 1555) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4073; № 47. Ст. 5314; Положение об Отделе Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ: Утв. Указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1164 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4073; Положение об Отделе Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте РФ по Государственным премиям РФ в области литературы и искусства: Утв. Указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1164 // РГ. 1996. 21 авг.; Положение о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 // РГ. 1996. 26 марта; Положение о Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 342 // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1030; Положение о Службе безопасности Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 586 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1965; Положение о Советнике Президента Российской Федерации: Утв. Распоряжением Президента РФ от 25 сентября 1992 г. № 542-рп // Ведомости РФ. 1992. № 40. Ст. 2246; Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 351 // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1034; Положение о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 349 // СЗ РФ. 1996. № И. Ст. 1033; Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации и его состав: Утв. Распоряжением Президента РФ от 2 августа 1995 г. №357 // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3294; Положение о Совете безопасности Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024 (в ред. Указа Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412) // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3479; № 41. Ст. 4689; Положение о Службе государственных наград Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 7 декабря 1994 г. № 2163 // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3424, Положение об Административно-хозяйственном управлении Администрации Президента Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 21 ноября 1996 г. № 1585 // СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5446.

>>>77>>>

министрации Президента РФ. Соответственно указами Президента РФ были утверждены Положения об этих органах, которые, как правило, включают в себя следующие разделы: общие положения, функции Главного управления, задачи Главного управления, обеспечение деятельности Главного управления, руководство Главного управления, ответственность руководителей Главного управления. 12 февраля 1998 г. Президент РФ издает новый Указ № 162 "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации"(*1). В соответствии с этим указом принимаются и новые положения о структурных подразделениях Администрации Президента РФ(*2).

Одной из особенностей функционирования исполнительной власти в Российской Федерации является ее двойственный характер. Согласно ст. 110—115 Конституции РФ исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации, возглавляемое его председателем; последний определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. В то же время Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на правительственных заседаниях, назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства его заместителей и министров, формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, формирует Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим, осуществляет руководство внешней политикой (ст. 83—87 Конституции РФ). Администрация Президента Российской Федерации нередко дублирует соответствующие правительственные структуры. Более того, при Администрации Президента функционирует Контрольное управление, обязанностью которого явля-

' См.: СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 827.

(*2) См., например: Положение об Управлении Президента РФ по вопросам гражданства (утв. Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 449 // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1919), Положение об Управлении пресс-службы Президента РФ (утв. Указом Президента РФ от 21 апреля 1998 г. № 430 // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1913), Положение об Управлении информационного и документационного обеспечения Президента РФ (утв. Указом Президента РФ от 15 апреля 1998 г. № 377 // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1831).

>>>78>>>

ется контроль за исполнением указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, тогда как в составе самого Правительства нет соответствующего министерства (либо федеральной службы), контролирующего деятельность органов исполнительной власти и исполнение правительственных постановлений. Следует отметить, что в последнее время предпринимаются попытки по преодолению в некоторых областях управления дублирования функций между Администрацией Президента РФ и Правительством РФ. Например, Президент РФ 21 апреля 1998 г. издал Указ № 426 "О разграничении функций между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ при рассмотрении обращений граждан"(*1).

Такая же двойственность отмечается и в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, где наряду с правительствами республик, главами администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов действуют полномочные представители Президента РФ.

Думается, что принятый 17 декабря 1997 г. (в ред. ФЗ от 31 декабря 1997 г.) Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"(*2), а также нормативные правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах(*3), органах исполнительной власти субъектов Федерации позволят оптимально разграничить их полномочия и функции и полномочия и функции Администрации Президента РФ. Необходимость такого разграничения становится еще более очевидной, если учесть, что Президент Российской Федерации не только является политическим арбитром и обладает значительными полномочиями в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью. Его указы определяют направления деятельности Правительства РФ, нередко обязывают его в своих постановлениях конкретизировать механизм принятых Президентом Российской Федерации решений.

Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Более того, некоторые ученые-

(*1)  См.: СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1910.

(*2)  См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

(*3)  См.: Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской  Федерации"  определяет,  что  система  федеральных  органов  исполнительной власти должна быть установлена в будущем федеральным законом.

>>>79>>>

конституционалисты приходят к выводу, что в реальной жизни теория разделения властей нередко является лишь формальным конструктором, а что касается практики ее применения, то она зачастую отличается противоречивостью(*1). Не умаляя значимости теории разделения властей, можно согласиться с тем, что с ее реализацией иногда возникают проблемы. Думается, что они носят частный характер, обусловливаются субъективными и сугубо политическими факторами и могут быть успешно разрешены при использовании всего потенциала теории разделения властей.

Государственная власть в России едина. Ее единственным источником и носителем суверенитета является многонациональный народ России (п. 1 ст. 3 Конституции РФ). Никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Государственная власть не делится между государственными органами, а ее осуществление связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Все ветви власти самостоятельны лишь в осуществлении функций, закрепленных за ними Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы исполнительной власти. Конституции республик — субъектов Российской Федерации устанавливают принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Что касается состава высших законодательных и исполнительных органов и определения их правового статуса, то здесь наблюдается значительное многообразие(*2).

Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах Российской Федерации обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуще-

(*1) См.: Марченко М. Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. № 4. С. 16.

(*2) См.: Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 21. С. 21—23.

>>>80>>>

ствляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. И Конституции РФ). Заключение таких договоров стало сегодня государственно-правовой реальностью.

Принцип разделения властей для органов государственной власти субъектов Российской Федерации раскрывается в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов РФ должна устанавливаться ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом (п. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Принцип разделения государственной власти установлен ст. 10 Конституции РФ, однако данное положение не относится к организации местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку ст. 12 Конституции Российской Федерации не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Таким образом, принципы, заложенные в основу формирования и функционирования государственной власти, не могут автоматически действовать в сфере организации и деятельности органов местного самоуправления.