§ 6. Принципы организации и функционирования исполнительной власти

Принципы организации и функционирования исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, ибо главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти (или органов государственного управления). Да и многие авторы, рас-

>>>109>>>

сматривал этот вопрос, обычно ставят знак равенства между этими категориями(*1).

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает разделение предметов ведения и полномочий между российскими органами исполнительной власти. Как уже отмечалось, органы исполнительной власти представляют собой систему органов государственного управления, законодательно наделенных компетенцией (общей или специальной), имеющих конкретный территориальный масштаб деятельности, взаимосвязанных с другими органами государственной власти и входящих в определенную структуру. Разделение предметов ведения и полномочий влечет за собой необходимость создания системы органов исполнительной власти, состоящей из определенных организационно-правовых образований с установленной за каждым из них компетенцией.

Система органов исполнительной власти строится на определенных принципах, под которыми понимаются исходные положения, отражающие объективные закономерности формирования и деятельности государственной власти и развития системы государственного управления. Данные принципы положены в основу формирования и функционирования органов исполнительной власти (или органов государственного управления). Будучи сформированной человеком, категория "принципы исполнительной власти" является субъективным понятием, однако принципы все же отражают объективные

(*1) Например, В. М. Манохин использует формулу "органы исполнительной власти (государственного управления)" (см.: Манохин В. М., Адуш-кин Ю. С., Багишагв 3. А. Российское административное право: Учеб. М., 1996. С. 68-—74). Ю. М. Козлов пишет об органах исполнительной власти, но оговаривает, что они всегда являются органами государственного управления (см.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. С. 105, 113—116). В. Г. Розен-фельд отождествляет понятие принципов деятельности исполнительной власти с принципами деятельности государственного управления. С этим трудно согласиться, поскольку ученый не вполне убедительно причисляет к принципам деятельности исполнительной власти такие как единство и самостоятельность исполнительной власти, ее ответственность, плановость, народность и др. (см.: Розенфелъд В. Г. Принципы деятельности исполнительной власти (государственного управления) // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 1995. Вып. 2. Конституция Российской Федерации 1993 г. и развитие отраслевого законодательства. С. 111—123).

>>>110>>>

связи и закономерности создания и деятельности органов исполнительной власти. Все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, наоборот, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на соблюдении других. Качественное функционирование системы исполнительной власти зависит от правильного понимания объективных связей и закономерностей, их должного нормативного закрепления и эффективного применения в практической деятельности.

Принципы исполнительной власти устанавливаются правовым путем в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законодательных актах (конституциях, уставах, законах) и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации, в указах Президента и постановлениях Правительства РФ. Они объективно отражают сущность и назначение исполнительной власти, главные качества государственного управления; раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности и закрепляют его в нормах административного права. Они также определяют содержание возникающих внутри системы исполнительной власти взаимоотношений, таких как: общность органов исполнительной власти и различия их компетенции; разделение управленческого труда; территориальная организация и территориальные масштабы деятельности; отраслевая организация и межотраслевая координация; иерархичность органов управления; разделение полномочий между центральными и региональными органами государственного управления.

В. М. Манохин выделяет четыре принципа исполнительной власти: федерализм, разделение властей, законность и гласность(*1). Ю. М. Козлов называет три принципа: федерализм, сочетание централизации и децентрализации и законность. В советский период ученые-административисты анализировали в основном принципы, носившие политизированный характер, но на практике имевшие решающее значение (руководящая роль коммунистической партии, демократический централизм и т. д.)(*2). Нельзя сказать, что так называемые организационные принципы госу-

(*1) См.: Манохин В. М., Адугикин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. С. 72.

(*1) См.: Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1973. С. 30.

>>>111>>>

дарственного управления не принимались во внимание учеными — они находили свое место в научных исследованиях(*1).

Принципы организации и функционирования исполнительной власти можно разделить на две большие группы: 1) конституционные (иногда их называют социально-политическими), которые установлены Конституцией Российской Федерации и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами; 2) организационные, характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов.

Принципы исполнительной власти можно обнаружить в настоящее время и в законодательных актах, посвященных органам исполнительной власти. Например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" определяет, что оно в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

6.1. Конституционные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти

1. Участие политических партий в управлении. Участие политических партий в формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений в области управления отвечает демократическим принципам современного правового государства(*2). В данном случае речь идет о влиянии политических партий на выработку тактики, стратегии и практики управленческой (исполнительно-распорядительной) государственной деятельности. Пункт 3 ст. 13 Конституции Российской

(*1)  См.: Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.,   1974. С. 53—67;  Манохин В. М.  Советское административное право. Саратов, 1968. С. 12—22; Габричидзе Б. Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.,  1972.

(*2) О конституционных аспектах взаимоотношений политических партий и правового государства см.: Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд // Закон и право. М., 1996. С. 172—254.

>>>112>>>

Федерации устанавливает политическое многообразие, многопартийность. Если советские конституции устанавливали в качестве принципа руководящую роль КПСС в организации системы управления, то действующая Конституция Российской Федерации, закрепляя в стране многопартийную систему, позволяет говорить лишь о влиянии политических партий на исполнительную власть.

Завоевывая места в парламенте, политические партии оказывают сегодня реальное воздействие на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

В основе образования политических партий лежат публичные интересы: социальные, экономические, национальные, региональные, профессиональные, религиозные и пр. С политико-организационной точки зрения эти интересы могут быть оформлены по-разному, в том числе и в виде самостоятельных политических партий. На такой же социальной основе в разных странах возникли христианские, экологические или национал-патриотические организации (движения, объединения). Политические партии призваны выделить, сформулировать публичные интересы и вывести их на уровень политики, оказывающей важнейшее влияние на практическую государственную управленческую работу.

Полнокровность демократии зависит прежде всего от степени свободы выражения групповых общественных интересов. Там, где эти интересы отсутствуют, как, скажем, в примитивных обществах с неразвитой социальной сферой и экономическими потребностями, там нет необходимости в более чем одной партии (если даже вообще она там необходима). Не остается места для других партий и в политических системах тоталитарного типа, где, как правило, единственная партия узурпирует политическую власть и претендует на представительство всех общенародных интересов. Такие политические режимы недолговечны и со временем распадаются (уничтожаются или свергаются) и тогда начинается формирование многопартийной системы. Например, в бывшем Советском Союзе после неудавшегося путча 19— 21 августа 1991 г. достаточно быстро появилось около двух десятков новых партий, движений и коалиций, причем не только среди демократов, но и среди их вчерашних оппонентов. На базе одной лишь КПСС за короткое время было образовано восемь

>>>113>>>

партий, проповедовавших верность социалистической идее в той или иной форме. На проходивших в начале 90-х гг. партийных съездах, конференциях, собраниях и заседаниях обнаруживалось весьма различное отношение к проводимым в стране реформам и их вероятным последствиям, к формам организации демократического движения и его будущего, к взаимодействию органов представительной власти, политических партий с исполнительной властью, к судьбам российской государственности.

Сегодня уже можно утверждать, что в России сложилась полновесная и нормально функционирующая многопартийная система. Стало очевидным, что многопартийность — это не простая множественность партий, а определенным образом организованная сила, где все составляющие ее элементы тесно взаимосвязаны. Для современной многопартийной системы характерны: а) существование группы сравнительно устойчивых и влиятельных политических партий, которые находятся в постоянном взаимодействии между собой и с государственными структурами по поводу осуществления государственной власти; б) наличие определенных правил и приемов политической деятельности (борьбы); в) существование конкретной политической основы толерантного межпартийного взаимодействия на базе принципиального согласия относительно фундаментальных общественных ценностей — формы собственности, типа общественного устройства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина и пр.

2. Демократизм формирования и функционирования исполнительной власти. Иногда этот принцип называют принципом народовластия, народности(*1). Демократизм проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном их влиянии на практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля за их работой, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты. Статья 3 Конституции Российской Федерации определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной

(*1) Действительно, категория "народность" содержит элементы демократичности (см.: Овсянке Д. М. Административное право. М., 1995. С. 17— 18; Розенфелъд В. Г. Указ. соч. С. 112—113):

5  Ю Старилов

>>>114>>>

власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Пункт 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации устана-вивает, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Выражая свое мнение, например, при проведении референдума или реализуя право на обращение в органы государственной власти, гражданин использует индивидуальную форму участия в процессе управления. Вместе с тем он может участвовать и в коллективных акциях, способных воздействовать на деятельность органов государственной власти: в митинге, демонстрации, забастовке.

Демократизм функционирования исполнительной власти проявляется прежде всего в признании, соблюдении и защите ею конституционных прав и свобод граждан. Сюда же относится и принцип равенства (равноправия) субъектов в государственном управлении: с одной стороны — исполнительная власть (органы государственного управления), а с другой — гражданин. В управленческой практике абсолютно недопустим произвол со стороны исполнительной власти (государственных служащих, должностных лиц). Государственное управление должно протекать в определеных правовых рамках. Согласно п. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется государственная защита прав и свобод. Органы государственного управления, государственные служащие и должностные лица обязаны гарантировать практическую реализацию гражданином его прав и свобод независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Конституция Российской Федерации запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Никто не имеет права умалять достоинство личности. Каждый имеет право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Более того, любой гражданин может и сам осуществлять государственную власть, поступив на равных основаниях на государственную службу (п. 4 ст. 32 Конституции РФ).

>>>115>>>

Органы управления в этих условиях обязаны учитывать мнение граждан и решать управленческие задачи в условиях гласности, которая обеспечивается путем решения следующих проблем: а) создание механизма учета мнения граждан;

б)  установление правовых условий безопасности граждан за критику  в  адрес  исполнительной  власти  и  органов  управления;

в)  обеспечение гласности в процессе осуществления государственными служащими (должностными лицами) своих управленческих функций (используя средства массовой информации).

3. Принцип законности. В соответствии с п. 1—2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (п. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Законность — один из главнейших принципов в сфере организации исполнительной власти, деятельности государственного управления и осуществления управленческих действий. Формирование и функционирование системы органов исполнительной власти должно базироваться на нормах права и преследовать цели обеспечения выполнения государственных функций, признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина является одним из главных проявлений принципа законности.

Пункт 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации определяет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Это положение относится также к конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации и их законам. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным

>>>116>>>

законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй ст. 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (п. 5 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой ст. 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ). Органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны также соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, являющиеся составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Соблюдение принципа законности предполагает, что: а) вся система государственного управления строится только на законных основаниях; б) осуществляемые государственными органами управленческие функции соответствуют требованиям законов и иных нормативных правовых актов; в) за исполнительной властью и воплощающими ее государственными органами осуществляется эффективный государственный и общественный контроль; г) обеспечивается формирование законопослушного кадрового потенциала управления. Принцип законности будет нарушен в случае, если действия органов исполнительной власти (публичного управления) приходят в противоречие с требованиями законов, иных нормативных правовых актов.

Говоря о необходимости соблюдения принципа законности, правомерно задать вопрос: до каких пределов возможно законодательное регулирование управления? Возможны ли "свободные" действия управляющих, совершаемые ими в интересах управления? История развития как государства, так и государственного управления показывает, что тенденция усиления правового регулирования усложняющихся управленческих отношений остается неизменной. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к промышленному укладу повлек за собой глубокие социальные и экономические перемены. Быстрое

>>>117>>>

экономическое развитие выдвинуло на первый план серьезные требования к правоведению, законодательству и правоприменению. Несмотря на то что в условиях либерализма значение государственной и других властей ограничивалось, развитие административного и судебного аппаратов продолжалось, что привело к значительному усилению технической основы для расширения исполнительной власти(*1).

С превращением тоталитарного "полицейского" государства в буржуазное правовое, благодаря идеям Просвещения и Великой французской революции, возник новый взгляд на административное право, в соответствии с которым управление должно быть основано на законе и узаконенном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам.

Новое административное право имело своей предпосылкой появление еще в XVII—XVIII вв. новой кадровой категории, а именно чиновников. Сильной центральной государственной власти потребовался корпус профессиональных администраторов, которые без промедления и послушно следовали намерениям государственной власти и выполняли свои задачи с рациональной деловитостью(*2).

Ограничение законом управления привело к тому, что преимущественное развитие получило административное право и прежде всего контроль за административными властями через гражданские и уголовные дела. В буржуазном правовом государстве были созданы и некоторые возможности для частного лица выступать в суде в качестве равноправной стороны против власти. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков. Позднее сформировалась система административных судов(*3), в которых можно было обжаловать решение властей. Во всех странах европейского континента возникли административные суды(*4), цель которых заключалась в обеспечении правовой защи-

(*1) См.: Анкере Э. История европейского права. М., 1994. С. 322—326.

(*2) См. там же. С. 324.

(*3)  Об  административных  судах,  сыгравших  важную  роль  в  развитии административного права, см. главу 5 настоящей книги.

(*4) См.: Ангаютц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907; Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896; Дерю-жинский В. Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906, Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. Кн. 1, 8, 9; Корф С. А.

>>>118>>>

ты от произвола государственной администрации. В 1896 г. И. Т. Тарасов отмечал, что в России не существует правильно организованной и цельной системы административной юстиции, но все элементы для ее создания уже есть в наличии(*1). Под административной юстицией русскими учеными-юристами понималось судебное обжалование актов управления, т. е. судебный характер такого обжалования(*2). В. В. Ивановский отмечал, что в России дела административной юстиции решаются общими административными установлениями: в губерниях — губернскими правлениями и другими органами специальной администрации, а в центре — правительствующим Сенатом по первому департаменту(*3). Таким образом, поскольку высшим органом административной юстиции в России начала XX в. являлся в той или иной мере только Сенат, административная юстиция оставалась в России, по образному выражению И. Т. Тарасова, "как бы куполом без здания и фундамента"(*4).

Одновременно развивалось муниципальное (местное) самоуправление, причем значение его возрастало, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживавших в определенной местности. Этот уровень управления имел гораздо большее отношение, чем государственный, к различным учреждениям социального благосостояния, а с расширением социально-экономической сферы становился и все более обширным и дифференцированным.

Принципы и институты административного права, которые были созданы в буржуазном правовом государстве XIX — начала XX вв., легли в основу политики повышения общественного благосостояния, характерной для демократических парламентских государств XX столетия. В этих странах появилось

Административная юстиция в России. Кн. 2—3. М., 1910; Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. Харьков, 1879; Лемай-ер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрения на государство. СПб., 1905; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.

(*1) См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 121—122.

(*2)  См.:  Елистратов  А. И.  Основные  начала  административного  права. 2-е изд С. 258.

•' См.: Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908. С. 166. (*1) Цит. по: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 284.

>>>119>>>

большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач или обеспечение заботы о социальной и экономической защите гражданина. Поэтому в промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имели гораздо большее значение для индивида, чем гражданское право(*1).

Полицейское государство феодального абсолютизма, при наличии некоторого правового регулирования государственного управления, все же не было связано правом. И лично король, и чиновники, действуя от его имени, могли пренебрегать административными правилами, что приводило к административно-полицейскому произволу. Направленные против этого политические идеи буржуазных революций юридическая наука (точнее, наука о конституционном и административном праве) перевела на свой язык таким образом, что возвела в абсолют так называемое либеральное правовое государство, предполагающее, во-первых, регулирование, а во-вторых, связанность государственного управления законом.

Однако практика быстро доказала, что идеальные установки невозможно реализовать без потерь, поскольку жесткое следование требованиям законов парализовало бы государственное управление и воспрепятствовало бы эффективному решению общественных задач.

Учитывая это, идею господства закона заменили требованием к государственному управлению не противоречить закону. При этом проблема "свободного" усмотрения чиновников в начале нынешнего века сузилась до исследования конкретных административных актов с точки зрения допустимых пределов в ходе применения правовых норм аппаратом государственного управления.

4. Принцип федерализма. Система российского государственного управления складывалась на протяжении столетий. Как подчеркивается в Национальном докладе о развитии государственного управления, подготовленном к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, этот процесс был нарушен социальными потрясениями 1917 г., в результате которых возникла система управления, основанная на идеологическом и политическом диктате.

См.: Аннерс Э. Указ. соч. С. 326.

>>>120>>>

Она оказалась крайне неэффективной и полностью исчерпала себя к началу 90-х гг.(*1)

Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало развитию новой системы государственного управления. Главным фактором, воздействующим на этот процесс, являются установленные в Конституции РФ президентско-пар-ламентская форма правления и разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Россия представляет собой федеративное государство, построенное одновременно на национально-государственном и административно-территориальном принципах при соблюдении равноправия всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства Российской Федерации (гл. 3 Конституции РФ). Федеративная система обусловила сложную схему распределения полномочий исполнительной власти. С организационно-структурной точки зрения, принцип федерализма задает два уровня органов исполнительной власти: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, т. е. республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Принцип федерализма раскрывается также через такой описанный выше признак исполнительной власти, как ее единство на всей территории Российской Федерации. Единство системы исполнительной власти обеспечивается прежде всего тем, что деятельность ее органов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, имеющей верховенство на всей территории Российской Федерации.

С точки зрения юридической, принцип федерализма характеризуется нормативно-правовым характером компетенции органов исполнительной власти, обусловленной разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами., Как Российская Федерация в лице федеральных органов исполнительной власти, так и субъекты Российской Федерации в лице высших органов исполнительной власти этих субъектов обязаны взаимно соблюдать и исполнять федеральные

(*1) См.: Государственное управление и развитие: Национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // РВ. 1996. 10 янв.

>>>121>>>

и региональные нормативные акты управления. Нормативные акты, которые разграничивают предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определяют компетенцию органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними.

Законодательство России устанавливает принцип подотчетности и подконтрольности вышестоящим органам исполнительной власти нижестоящих; таким образом, гарантируется обязательность исполнения нормативных актов федеральных органов исполнительной власти соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом если нормативные акты субъектов Российской Федерации были приняты с соблюдением установленной законодательной процедуры и границ использования принадлежащих им полномочий, то эти нормативные акты подлежат соблюдению и федеральными органами исполнительной власти.

Важным свойством принципа федерализма исполнительной власти является возможность урегулирования спора между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам совместного ведения и полномочий. В соответствии с п. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В административно-политической сфере взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов появился публичный (административно-правовой) договор, процедура заключения и исполнения которого до настоящего времени, к сожалению, не урегулирована законодательством. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (п. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Федеральные органы исполнительной власти по соглаше-

>>>122>>>

нию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (п. 2—3 ст. 78 Конституции РФ).

Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996г. № 370 (в ред. Указа Президента РФ от 25 ноября 1996 г. № 1593) утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации(*1). В соответствии с этим Положением разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

При работе над проектами договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий следует исходить из следующих условий:

—  принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ устанавливаются федеральными законами;

—  договор разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта РФ;

—  договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ;

—  в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных, соответственно, ст. 71 и 72 Конституции РФ;

—  в договоре с органами государственной власти субъекта РФ,  не  участвовавшего в  подписании  Федеративного договора

'См.: СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058; № 49. Ст. 5534.

>>>123>>>

либо вновь образованного, может содержаться полный перечень предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии со ст. 72 Конституции РФ;

—  в договоре могут быть определены предметы совместного ведения,  обусловленные  географическими,  экономическими,  социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ;

—  после подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и перечисленным в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом;

—  не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ  конституционного  строя  РФ,  равноправия  субъектов  РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации; соглашения подписывают Председатель Правительства Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта РФ. Договоры и соглашения вступают в силу после их официального опубликования. Неотъемлемой частью Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются Соглашения между Правительством Российской Федерации и администрацией (правительством) субъекта Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в конкретной сфере, например, в сфере промышленности(*1), здравоохранения(*2).

(*1) См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской области о разграничении полномочий в сфере  обеспечения  устойчивого  функционирования  промышленности  от 18 сентября 1997 г. // РГ. 1997. 30 окт.

(*2) См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и администрацией Вологодской области о разграничении полномочий в сфере здравоохранения от 18 сентября 1997 г. // Там же.

>>>124>>>

6.2. Организационные принципы функционирования исполнительной власти

Организационные принципы являются основой, на которой базируется структурная и функциональная организация исполнительной власти и осуществление государственного управления. Эти принципы вырабатываются управленческой и административно-правовой теорией и, как правило, устанавливаются соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.

1. Принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий. Любой орган государственного управления не в состоянии выполнять ничем не ограниченный и не закрепленный нормативно перечень функций и полномочий; в противном случае управленческая деятельность будет лишена демократического смысла, а государство станет неуправляемым. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти. Наиболее крупное разделение системы органов исполнительной власти проводится в области управления экономикой (управление промышленностью, сельским хозяйством, строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, охраной окружающей природной среды и т. д.), социально-культурной (управление образованием, здравоохранением, наукой, культурой) и административно-политической (или социально-политической) сферой (управление обороной, безопасностью, внутренними делами, иностранными делами, юстицией).

Принцип распределения полномочий и функций управленческих органов (а следовательно, и занятых в них государственных служащих) и четкое нормативное определение их в специальных законах, положениях и инструкциях обусловлены специфическим назначением исполнительной власти, сложностью и высокой значимостью выполняемых ею задач, многообразием по качеству, направленности и масштабу деятельности выполняемых ею функций, комплексным характером всей системы государственного управления. Государственное управление наукой и образованием в Российской Федерации отличается от управления органами внутренних дел или от управления в области строительства. В этих областях могут

>>>125>>>

применяться различные формы и методы государственного управления.

Указанный принцип означает фиксирование компетенции и ответственности управленческих структур, органов и работников управления. Конституция Российской Федерации в п. 2 ст. 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Этот тип организации управления обусловливает существование такой формы взаимосвязи между субъектом и объектом управления, как общее подчинение. Оно заключается в том, что полномочия органа общей компетенции осуществляются с целью обеспечения требуемого нормального общего уровня функционирования подчиненных органов управления и объектов управления. Иными словами, общее подчинение — это общее руководство и контрольная деятельность. Общее подчинение характерно также и для органов отраслевой и межотраслевой компетенции.

Принцип распределения и нормативного фиксирования функций и полномочий предполагает четкое определение в нормативных актах компетенции каждого органа исполнительной власти, его структурного подразделения, а также определение правового статуса должностных лиц и государственных служащих.

2. Принцип централизации и децентрализации исполнительной власти. Принцип сочетания централизации и децентрализации в системе управления непосредственно связан с принципом федерализма, а также принципом распределения и нормативного фиксирования функций и полномочий.

В начале 90-х гг. в России активизировался процесс децентрализации государственного управления. Законодательным путем было установлено расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях обеспечения целостности России Конституция 1993 г. установила новые концептуальные основы организации государственной власти в субъектах Федерации, развития местного самоуправления, отнеся к компетенции последнего полномочия, связанные с управлением муниципальной

>>>126>>>

собственностью, местным бюджетом, налогообложением, образованием, здравоохранением, жилищным строительством, охраной общественного порядка и другими вопросами местного значения. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил специфику государственного управления на федеральном и региональном уровнях. Финансовая деятельность органов местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г., а Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" положил начало централизованному созданию муниципальной службы.

Централизация обусловлена единством системы исполнительной власти, которое в свою очередь определяется наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако и сам принцип сочетания централизации и децентрализации в построении системы органов исполнительной власти призван обеспечивать единство исполнительной власти, повышение ее эффективности при надлежащем использовании существующих способов и форм управления. Этот принцип прямо противоположен существовавшему в бывшем СССР принципу демократического централизма.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленных Конституцией РФ и другими законами пределах могут централизованно осуществлять исполнительную власть. Высокая степень централизации государственной исполнительной власти обнаруживается ПС предметам ведения Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Законы субъектов Российской Федерации и их договоры с Российской Федерацией по разграничению предметов ведения устанавливают точное соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти.

>>>127>>>

Создание федеральными органами исполнительной власти территориальных органов и есть реализация принципа децентрализации управления. Вышестоящий орган, делегируя отдельные полномочия территориальному органу, не вмешивается в процесс осуществления этих полномочий органами исполнительной власти субъекта Федерации.

Если законодательство устанавливает за конкретным органом управления предметы ведения и функции, которые должны осуществляться им самостоятельно, независимо от других органов управления (например, центральных органов власти), без оперативного вмешательства даже вышестоящих органов и должностных лиц, то речь идет о децентрализации, о децентрализованном управлении. Децентрализация управления создает условия для разработки творческих подходов к решению управленческих задач. Расширение действия принципа децентрализации управления может вызвать существенные изменения и в содержании принципа непосредственной подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, а также в принятии и реализации органами местного управления собственных решений по тем предметам ведения, которые законодательно закреплены за ними.

В качестве одного из вариантов децентрализованного управления является соглашение различных органов исполнительной власти о передаче части своих полномочий другим органам, если это не противоречит законодательству.

Иногда на практике встречаются случаи, когда в субъектах Российской Федерации неверно понимают смысл централизации и децентрализации власти. Например, в 1997 г. Закон Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" позволил создавать в Удмуртии наряду с общереспубликанскими органами государственной власти органы государственной власти городов и районов. Данным законом устанавливалась подчиненность органов государственной власти городов и районов республиканским органам государственной власти, в частности право Президиума Госсовета Удмуртии назначать глав администраций городов и районов и право органов государственной власти Республики отменять решения районных и городских органов государственной власти(*1). Кроме того, этим Законом к компетенции указанных территориальных органов государственной власти были

(*1) См.: Минц Б. Все, что позволено Конституцией // РГ. 1997. 30 дек.

>>>128>>>

отнесены вопросы, являющиеся в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросами, решать которые надлежит органам местного самоуправления. Конституционный Суд РФ подверг отдельному рассмотрению данную ситуацию в Удмуртии и в своем постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П попытался восстановить нарушенное соотношение централизации и децентрализации в управлении. С этой же целью Президентом РФ был издан Указ от 22 декабря 1997 г. № 1353 "О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике".

3. Принцип отраслевого управления. Построение системы органов исполнительной власти в зависимости от отраслевого начала государственного управления базируется на двух предыдущих принципах исполнительной власти. Однако принцип отраслевого управления имеет и специфическое значение; он предполагает такую организацию системы управления, при которой конкретные органы государственного управления обособляются в отдельную отрасль и соединяются в единое целое на основе специфических, самостоятельных и аналогичных для данной отрасли функций и задач управления; внутри этой отрасли управления могут использоваться специальные формы управления и применяться специфические методы, которые могут не распространяться на другие отрасли. Иными словами, для отраслевого управления характерно наличие у органа исполнительной власти полномочий по государственному управлению группой однородных предприятий или учреждений с реализацией при этом всех или большинства функций управления.

Отраслевыми органами государственного управления являются, как правило, федеральные министерства или министерства в субъектах Российской Федерации.

Принцип отраслевого управления позволяет закрепить за каждым органом государственного управления специальный объект управления, который характеризуется качественным своеобразием (наука, культура, здравоохранение, внутренние дела) и органически взаимосвязан с субъектом управления в зависимости от специфики хозяйственной, социально-культурной, административно-политической деятельности. Отраслевые органы управления осуществляют руководство специальными объектами управления непосредственно либо через создаваемые структурные подразделения и территориальные органы.

>>>129>>>

Отраслевые органы государственного управления осуществляют единую государственную политику в пределах своей отрасли, они разрабатывают предложения и программы, направленные на улучшение функционирования отраслевых объектов управления. Функции и полномочия органов отраслевого государственного управления реализуются главным образом с целью решения общеотраслевых задач, создания необходимых условий для нормальной деятельности отрасли предприятий, учреждений и организаций.

4. Принцип территориального управления. Рассмотренный выше принцип отраслевого управления напрямую связан с территориальным управлением, и только единство этих принципов обеспечивает качество управленческой деятельности органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти образуют свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласовывают планы своей деятельности, совместно разрабатывают региональные и отраслевые программы, заключают публично-правовые договоры. Территориальный принцип лежит в основе управления в свободных экономических зонах(*1).

Территориальное управление призвано способствовать комплексному развитию административно-политической, социально-культурной сфер и хозяйственного строительства, обеспечению общественного порядка, безопасности, прав и свобод граждан как в регионах, так и на всей территории Российской Федерации. Самостоятельное осуществление исполнительной власти органами государственного управления, создаваемыми субъектами Российской Федерации на своей территории, не должно умалять значения централизованного федерального регулирования, применяемого федеральными органами управления в определенных случаях и направленного на обеспечение одинаковой управленческой политики в России. При этом учитываются специфика и особенности того или иного региона России, в том числе социально-экономические и другие факторы.

(*1) См., например: Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1259 "О Федеральной целевой программе развития Особой экономической зоны в Калининградской области на 1998—2005 годы" // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4707.

>>>130>>>

Территориальное управление отраслями и сферами осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами управления субъектов Российской Федерации. Президент и Правительство Российской Федерации, президенты республик и главы администраций краев (областей) как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую компетенцию, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству хозяйственным строительством, административно-политической и социально-культурной сферами, учитывая территориальные, отраслевые и межотраслевые начала в системе управления. На уровне субъекта Российской Федерации основные задачи по управлению возлагаются на правительства республик, администрации областей и краев, мэрии городов федерального значения, высшие органы управления автономной области и автономных округов.

5. Принцип межотраслевого управления. Рассмотренное выше отраслевое управление занимает по отношению к межотраслевому управлению подчиненное положение, так как в процессе реализации межотраслевой координации и надведом-ственных контрольно-надзорных функций органы межотраслевого управления осуществляют деятельность по государственному регулированию, контролю и координации органов отраслевого управления. Однако координирующие полномочия имеют не только специальные органы межотраслевого управления. Практически все органы государственного управления в той или иной степени осуществляют координирующие функции в рамках деятельности своего органа, имея, естественно, ограниченный масштаб действия.

Межотраслевое управление в широком смысле представляет собой управленческую деятельность органов управления, которая состоит в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого характера(*1). Органы межотраслевого управления образуют систему, имеющую определенные функции, задачи, структуру, компетенцию, полномочия и использующую в своей деятельности специфические формы и методы управления. Одним из существенных признаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению (в установленных законом пределах

(*1) См : Алехин А. П., Козлов Ю. М  Административное право Российской Федерации. Ч. 2. С. 41.

>>>131>>>

и в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции) несколькими отраслями, сферами управления, группой предприятий или учреждений.

Межотраслевое управление имеет место, когда:

1)  налицо потребность в управленческой деятельности над-ведомственного,   контрольно-надзорного  характера   во  многих сферах управления (например, стандартизация и сертификация продукции). Здесь межотраслевое управление осуществляет возложенные  на  него  функции  и  полномочия  координирующего, объединяющего характера;

2)  необходимо создать специальный орган, который объединил бы под своим руководством деятельность многочисленных отраслевых и территориальных органов  управления  с целью решения конкретной задачи (например: создано Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; в Воронежской области в структуре администрации Воронежской области создан комитет по ликвидации последствий аварии на  Чернобыльской АЭС и т. д.),  т. е. в данном случае руководство  деятельностью  нескольких  органов   управления (отраслевых,  территориальных органов  управления)  осуществляется специально созданным координирующим органом. Деятельность субъектов межотраслевого управления в этом случае не имеет    отраслевого    профиля    и    связана    с    выполнением межотраслевых управленческих функций.

Для субъектов межотраслевого управления законодательством устанавливаются надведомственные полномочия межотраслевого значения, т. е. распространяющие свое действие на несколько отраслей, сфер управления и других субъектов межотраслевого управления.

В рамках осуществления межотраслевого управления могут применяться такие формы связей между субъектами и объектами управления, как непосредственное подчинение, прямое подчинение и оперативное подчинение. Оперативное подчинение включает в себя юридическую возможность осуществления административной власти одного субъекта управления по отношению к другому субъекту управления только по установленным законодательством вопросам и предметам ведения. По всем другим вопросам другой субъект управления никаким образом не подчинен первому.

>>>132>>>

Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, объединяющих и контролирующих функций и полномочий. Оно призвано выполнять конкретные задачи по координации определенной деятельности и сдерживать возможные отрицательные последствия ведомственного (отраслевого, централизованного) управления. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведом-ственного, межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлениям управленческой деятельности (стандартизация, сертификация продукции, планирование и др.).

Межотраслевое управление осуществляют не только государственные комитеты (Государственный таможенный комитет РФ, Государственный антимонопольный комитет РФ, Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации, Государственный комитет РФ по статистике), но и федеральные министерства (Министерство экономики РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство труда и социального развития РФ, Министерство государственного имущества РФ). Таким образом, деятельностью межотраслевого управленческого характера является сертификация, стандартизация, метрология, статистика, антимонопольная деятельность, таможенное дело, государственное управление имуществом, финансовое дело и др.

6. Принцип линейности и функциональности. Линейный тип организации государственного управления(*1) традиционно считается простейшей(*2) организационной формой строительства управления и состоит в установлении между руководством органа исполнительной власти (органа управления) и объектом управления прямых организационных связей, как правило, без находящихся между ними других звеньев управленческой структуры. Таким образом, каждый нижестоящий орган управления (организация) или каждый нижестоящий государственный служащий (должностное лицо) имеет вышестоящий орган (вышестоящего руководителя), который наделен полномочиями по осуществлению властных

(*1) Иногда это называется принципом разделения управленческого труда (см.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. М., 1993. С. 68). -См.: Кнорринг В. И. Искусство управления. М., 1997. С. 20; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. С. 84.

>>>133>>>

организационно-правовых мероприятий и административных актов в отношении подчиненных практически по всем направлениям деятельности организации и осуществляемого ими руководства. При линейном способе управления исполнитель (объект управления) получает указания и подчиняется только одному руководителю. Линейная власть объединяет множество управленческих функций, использует предоставленный ей в распоряжение огромный арсенал правовых, организационно-технических и распорядительных средств и, в конечном итоге, она должна обеспечить качественное состояние объекта управления, за работу которого единолично отвечает руководитель.

Линейный тип организации управления базируется на таких формах связей между субъектами государственного управления, как непосредственное подчинение (когда между субъектом и объектом управления отсутствуют промежуточные звенья, а объект управления находится в значительной организационно-правовой зависимости от субъекта управления) и прямое подчинение (аналогичное непосредственному, но включающее в определенных случаях промежуточные звенья; прямые отношения между руководителями и другими сотрудниками персонала управления), т. е. линейное управление характеризуется прямым служебным подчинением. Непосредственное и прямое подчинение в целом характеризуется следующими чертами: принятие нормативных правовых актов управления, издание распоряжений и приказов, изменение структуры управления, принятие решений по вопросам государственной службы, распоряжение материальными и финансовыми средствами, применение мер дисциплинарного принуждения.

Функциональный тип организации управления в широком понимании предполагает рассредоточение специальных функций государственного управления для непосредственного выполнения по отдельным структурным подразделениям органа управления (по главным управлениям, управлениям, отделам, департаментам и т. д.): например, создаются отделы торговли, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, юстиции и пр.). При функциональном способе управления руководитель имеет несколько заместителей, с которыми он и осуществляет практическую работу, минимизируя контакты с другими служащими. Однако это не означает его полного отстранения от управления коллективом или государственным органом.

>>>134>>>

В более узком смысле функциональный тип организации государственного управления заключается в том, что для осуществления специальной функции (например, методического руководства, контроля, нормативного и программно-технического обеспечения, планирования, административного принуждения) внутри органа управления создается отдельное структурное подразделение, за которым нормативно устанавливается его статус: задачи, цели деятельности, организационная структура, функции, персонал, компетенция. Функциональная подчиненность подразделения задается выполнением отдельной управленческой функции при наличии нормативно установленных соответствующих полномочий. Это "рамочное" ("ограниченное") подчинение в пределах осуществления конкретной управленческой функции; соответственно, предоставленное органу управления полномочие имеет ограниченный масштаб действия. Функциональная власть распространяется только на те службы, работников, которые имеют функциональное подчинение этому органу управления; т. е. здесь отсутствует так называемое организационное подчинение.

Функциональный тип управления имеет место как в отраслевых, так и в межотраслевых органах управления. Отраслевые федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти включают в свою организационную структуру функциональные управления и отделы, которые в пределах своей компетенции имеют право давать соответствующие указания и рекомендации по отдельным направлениям управленческой деятельности, обеспечивая ее законность и эффективность (указания по внедрению в деятельность служащих программно-технических средств, по планированию управленческих мероприятий, по охране труда и технике безопасности и др.). При этом данные структурные подразделения подчиняются непосредственно министрам и их заместителям, т. е. только руководители могут принимать окончательное решение, что свидетельствует о преобладании линейного типа организации управления. Это подтверждает и практика последних лет: с развитием рыночных отношений, углублением процессов децентрализации государственного управления, приватизации и, соответственно, расширения самостоятельности как предприятий, находящихся в сфере министерского управления, так и государственных учреждений на первое место выходят функции государственного регулирования, надведомственные, координационные и контрольно-надзорные полномочия.

>>>135>>>

С целью объединения преимуществ линейной и функциональной организации управления и повышения его эффективности в некоторых случаях создается линейно-функциональная структура управления - - такая структура, в которой одни органы принимают управленческие решения и реализуют меры по их исполнению, а другие органы обеспечивают этот процесс при помощи различных средств, способов и форм (консультационных, информационных, статистических, контрольно-надзорных, координационных и пр.).

В административно-правовой литературе выделяются также производственно-отраслевой и производственно-территориальный типы структуры управления(*1). В производственно-отраслевой системе организации управления основными структурными подразделениями являются главные управления (управления), в подчинении которых находятся предприятия и учреждения по списку, утвержденному руководством органа государственного управления. Главные управления (управления) осуществляют полное и непосредственное руководство предприятиями и учреждениями и несут ответственность за их деятельность перед руководителями органа управления. Производственно-территориальный тип управления предполагает, что компетенция отраслевых структурных подразделений распространяется на меньшую территорию по сравнению с компетенцией и полномочиями самого органа управления, в структуре которого они находятся (например, конкретное управление Министерства топлива и энергетики Российской Федерации распространяет свои полномочия на определенную территорию, а самому Министерству подчинены все соответствующие объекты управления на территории всей страны).

7. Принцип коллегиальности и единоначалия. Организация деятельности органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Коллегиальные начала в организации органа государственного управления состоят в том, что он представляет собой по составу и количеству должностных лиц коллегиальный орган (например, Правительство Российской Федерации). Коллегиальным является орган, который возглавляет созданная в соответствии с законом коллегия (группа лиц). В определенной степени коллегиальным органом можно считать и такой, организационная структура которого включает какую-то коллегию, которая этот орган не возглавляет.

(*1) См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Указ, соч С. 85—86.

>>>136>>>

Во многих федеральных органах исполнительной власти создаются коллегии (например, коллегия Государственной налоговой службы РФ, коллегия Министерства труда и социального развития РФ); иногда создаются и правления федеральных служб (например, Правление Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте)(*1). Управленческие решения принимаются коллегиальным органом путем голосования.

Единоначалие означает, что орган управления возглавляет руководитель, несущий персональную ответственность за организацию и функционирование этого органа (например, федеральный министр, глава областной администрации). Руководитель осуществляет общее руководство органом управления, имеет контрольные полномочия, может применять к подчиненным меры дисциплинарного принуждения.

(*1)  См.: СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 910.

>>>137>>>