§ 3. Содержание и признаки исполнительной власти

Понятие "исполнительная власть"(*1), появившись в теории более трех столетий назад, получило широкое распространение в практике государственного строительства многих стран мира и было подвергнуто серьезному анализу в трудах философов, историков и юристов(*2). Одним из первых обратился к этой катего-

(*1) В 1996 г. опубликована монография: Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996.

(*2) Д. Н. Бахрах, как и дореволюционные русские ученые-государство-веды, использует наряду с термином "исполнительная власть" понятие "административная власть", с одной стороны, практически отождествляя их, а с другой — желая показать эволюцию административной власти. Он пишет:  "В условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высокой ступенью развития администрации" (Бахрах Д. Я. Административное право: Учеб. М., 1993. С. 61; см. также: Бахрах Д. Я. Административная, власть   как   вид   государственной   власти   //   ГиП.   1992.   №   3. С. 13—20). В. М. Манохин также считает, что исполнительную власть

>>>81>>>

рии философ Дж. Локк, писавший во втором "Трактате о правлении", что "законодательная власть — это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов"(*1). Непрерывность исполнения законов обусловливает существование власти, "которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять"(*2), т. е. Дж. Локк считал, что власть, принимающая законы, и власть, их исполняющая, должны быть разделены. Вместе с этим Дж. Локк выделял и власть федеративную, к которой относится "право войны и мира, право участвовать в коалициях и союзах, равно как и право вести все дела со всеми лицами и сообществами вне данного государства"(*3) и которую нельзя разделять от исполнительной власти, так как "обе эти власти требуют для своего осуществления силы общества, и почти что невыполнимо сосредоточивать силу государства в руках различных и друг другу не подчиненных лиц или же создавать такое положение, когда исполнительная и федеративная власть будут доверены лицам, которые могут действовать независимо, вследствие чего сила общества будет находиться под различным командованием, а это может рано или поздно привести к беспорядку и гибели"(*4). К важнейшим теоретическим построениям Дж. Локка можно отнести его идею о соподчиненности властей в государстве. Он отмечал, что исполнительная и федеративная власть являются "министериальными и подчиненными по отношению к законодательной власти, которая... в конституционном государстве является верховной"(*5). Весьма интересны суждения Дж. Локка о "прерогативе": "Где законодательная и исполнительная власть находится в различных руках (как это имеет место во всех умеренных монархиях и правильно организованных правительствах), там благо общества требует, чтобы некоторые вещи были предоставлены благоразумию того, кто обладает исполнительной

можно отождествить с понятием "административная власть" (см.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учеб. М., 1996. С. 8).

(*1) Локк Д. Сочинения. В 3 т. М., 1988. Т. 3. С. 346.

(*2)  Там же. С. 347. (*1) Там же. С. 348.

(*1) Там же. С. 348—349. :' Там же. С. 351—352.

4. Ю. Старнлов.

>>>82>>>

властью... Существует много вещей, которых закон никак не может предусмотреть; и их необходимо предоставить благоразумию того, в чьих руках находится исполнительная власть, для того чтобы он распоряжался так, как того требуют общественное благо и выгода"(*1), т. е. философ указывал на ряд обстоятельств, когда строгое и неуклонное соблюдение законов может принести вред, а не благо обществу и человеку. Именно эта власть, по мнению Дж. Локка, до тех пор, пока она употребляется на благо общества и сообразно с ответственностью и целями правительства, несомненно, является прерогативой. Размышляя о выработанном Дж. Локком понятии "прерогатива", русский ученый Н. М. Коркунов отмечал, что данное Локком определение прерогативы, "как власти действовать по усмотрению, вне предписаний закона, содержит в себе формулу для обозначения взаимного соотношения закона и указа. Если исполнительная власть может действовать свободно только вне предписаний закона, значит и указы она может издавать лишь под условием непротиворечия их законам — таково общее правило"(*2).

Создавший в XVIII в. теорию разделения властей Ш. Монтескье различал три власти: законодательную, исполнительную в отношении к предметам международного права и исполнительную к делам, определяемым правом данного государства (причем последнюю власть он определял также судебной)(*3). Он указывал, что исполнительная власть должна решать вопросы войны и мира, межгосударственных отношений, общественной безопасности, предупреждения нападений(*4). Главным в теории разделения властей Ш. Монтескье является то, что функции государственной власти (главными из которых являются законодательство, исполнение законов, правосудие) должны распределяться между различными учреждениями (органами). Однако, как пишет Н. М. Коркунов, "различение законодательства, суда, исполнения не было впервые выставлено Монтескье. Это старая классификация форм государственной

(*1)  Лотос Д. Сочинения. В 3 т  М., 1988. Т. 3. С. 356—357.

(*2) Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 5.

•' О критике теории Ш. Монтескье см.:  Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С 200—227, см. также: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву.  Т. I.  Конституционное право. СПб.,   1908. С. 22—30. (*4) См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955  С. 290.

>>>83>>>

деятельности. Мы находим ее уже в "Политике" Аристотеля... Внимание Монтескье обращено в другую сторону. Его задача объяснить распределение функций власти между различными органами, и объяснение его заключается в указании зависимости между распределением функций власти и степенью обеспечения свободы"(*1).

В европейской' литературе начала XX в. исполнительная власть (администрация) рассматривалась учеными уже традиционно как одна из трех ветвей государственной власти. Например, Г. Аншютц называет администрацию третьей (экзекуционной или исполнительной) властью в государстве наряду с законодательной властью и юстицией(*2). Вместе с тем, по мнению ученого, администрация есть действующая государственная власть. Она не только исполняет законы, но выполняет свою собственную волю; "закон — это воля, администрация — действие"(*3). Вместе с тем "администрация не только действует, она, подобно судьям, также и разрешает юридические споры"(*4).

В России, начиная с XVIII в., понятия "администрация", "исполнительная власть"(*5), "реорганизация управления" стали активно анализироваться и использоваться как государственными деятелями (Екатерина IIе, Г. Р. Державин, М. М. Сперанский), так и русскими учеными — государствоведами, полицеистами, административистами (В. А. Гаген, Н. М. Коркунов(*7), Н. И. Лазаревский(*8), И. Т. Тарасов(*9)). Серьезному анализу подвергнута теория разделения властей в трудах русского ученого Н. И. Лазаревского. Указывая на существование законодательной и судебной властей, он глубоко исследовал власть исполнительную (или,

(*1) Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 205—206.

(*2) См.: Аншютц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907. С. 18. 'Там же. С. 19.

(*4) Там же. С. 21.

(*1) См. об этом подробно: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 23—24.

(*6) См., например: Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 1. С. 3—33.

(*7) См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Изд. 2-е. Т. I. Введение и Общая часть. СПб, 1893, Он же. Указ и закон. СПб., 1894. С. 1— 9,  45—130,   193—227.

(*8) См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Конституционное право. СПб, 1908. С. 22—61.

'' См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 64—65.

>>>84>>>

ни л. yi. лазаревскому, административную)', ин проводил отграничение администрации (исполнительной власти) от закона и от суда. Н. И. Лазаревский отмечал, что область, подведомственная судам и законодательной власти, является весьма ограниченной (в нее входит только то, что отнесено туда законом); в административную же область входит все, что законом не отнесено "ни суду, ни законодательным учреждениям. Это есть область преимущественной естественной компетенции государства... Таким образом, эта область является по содержанию почти безграничною, и само собою разумеется, что юридическая природа всех вообще административных актов не может быть одна и та же"(*2). И. Т. Тарасов, говоря об исполнительной власти, подчеркивал, что ее конечной целью является исполнение законов, а также право передачи в их исполнение распоряжений и предписаний, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, по И. Т. Тарасову, исполнительная власть разделена на власть распорядительную и принудительную(*3). Следовательно, можно утверждать, что и само государственное управление может быть распорядительным и принудительным.

На протяжении веков исполнительная власть получала недобрые характеристики, если ее сравнивали с властью законодательной или судебной. Недостатки органов исполнительной власти, пороки администрации вообще и каждого служащего (чиновника) в отдельности всегда напрямую воздействуют на граждан или других субъектов права. Упущения административной власти — весьма очевидны, они находятся всегда на поверхности; поэтому и легко замечаемы людьми. "Большинство законов получает свое осуществление не иначе, как через посредство того или иного органа администрации. (Законы святы, да исполнители лихие супостаты.)"(*4) Непопулярность исполнительной власти обусловлена также и тем, что она по характеру своей деятельности нередко принимает принуждающий (агрессивный) характер, т. е. административные органы применяют каждодневно различные меры административного принуждения. Как писал Н. И. Лазаревский, исполнительная власть по отношению к обывателю "посто-

(*1) См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Конституционное право. СПб., 1908. С. 52—61.

(*2) Там же. С. 58.

(*3) См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 64.

(*4) Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Конституционное право. С. 59.

>>>85>>>

янно имеет поводы беспокоить его или требованием своевременно неуплаченных налогов, или даже по разным поводам, где обыватель ни душою, ни телом не виноват; в своей активной деятельности по предупреждению и пресечению преступлений она нередко арестовывает людей ни в чем неповинных, препятствует деятельности, ничего вредного в себе не заключающей, и таким образом нередко вызывает против себя справедливое озлобление"(*1).

В советскую эпоху, согласно господствовавшей доктрине, реальное разделение властей игнорировалось, а сама теория разделения властей признавалась "буржуазной" и изучалась студентами в учебном курсе "История политических и правовых учений". На практике же законодательство и управление были слиты воедино на основе несколько противоречивого по сути принципа "демократического централизма". Исполнительно-распорядительная деятельность в целом, т. е. работа центральных органов государственного управления и местных органов государственной власти, определялась понятием "государственное управление".

В конце 80-х — начале 90-х гг. как в научных исследованиях, так и в законотворческой деятельности термин "государственное управление" стал все чаще заменяться термином "исполнительная власть". Такая тенденция логически вписывалась в дискуссию, которая доказывала необходимость установления принципа разделения единой государственной власти на три самостоятельные и независимые ветви.

В начале 90-х гг. обсуждался вопрос о том, какие государственные органы относятся к сфере исполнительной власти и правомерно ли использовать устоявшееся понятие "органы государственного управления"(*2). Конституция Российской Федерации 1978 г. (с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными в последующие годы) и принятый 22 декабря 1992 г. Закон Российской Федерации "О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации" устанавливали две системы органов: систему органов исполнительной власти и систему органов государственного управления. Однако терминология принимаемых в те годы официальных актов не всегда следовала

(*1) Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Конституционное право. С. 61.

(*2) См.:  Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // ГиП. 1993. № 7. С. 33—41.

>>>86>>>

введенной классификации. В изданных Президентом Российской Федерации указах "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти", "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти" от 30 сентября 1992 г. и "О порядке деятельности центральных органов исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ" от 14 января 1993 г. в качестве наименования подведомственных Правительству Российской Федерации органов использовалось понятие "органы исполнительной власти". По мнению проф. В. С. Прониной, к органам исполнительной власти следовало относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. С учетом этого в систему органов исполнительной власти должны включаться президенты — главы субъектов Российской Федерации (в то время в Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации являлся главой исполнительной власти), Правительство России и правительства республик в ее составе, администрации краев, областей и других субъектов Российской Федерации. Говоря о системе органов государственного управления, В. С. Пронина выделяла центральные органы Российской Федерации и входящих в ее состав республик, а также территориальные органы управления. Они были подведомственны соответствующим органам исполнительной власти, их правовые акты обладали меньшей юридической силой и считались обязательными лишь для органов, организаций и предприятий, которые находились в сфере их деятельности или в границах отраслевого управления(*1). Однако в литературе позиция В. С. Прониной и других авторов критиковалась, и в качестве главных недостатков указывались следующие: 1) доктринерское и оторванное от национальной почвы понимание исполнительной власти; 2) отождествление исполнительной власти с ее органами(*2).

После принятия в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации термин "государственное управление" окончательно был заменен понятием "исполнительная власть". Соотношение этих поня-

(*1) См.:  Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // ГиП. 1993. №  7. С. 33—41. -См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 24.

>>>87>>>

тий рассмотрено нами далее, сейчас же считаем целесообразным проанализировать сущность термина "исполнительная власть".

В общем виде о современной системе органов исполнительной власти можно говорить как о совокупности таких государственных органов, которые формируются на основе конституционных положений о государственном устройстве и наделяются государством властными, исполнительно-распорядительными, организационно-управленческими полномочиями, действуют на основе принятых положений, устанавливающих их правовой статус, и осуществляют принадлежащую им компетенцию в области экономики, хозяйства, социальной жизни, культуры, административно-политической деятельности, используя при этом оптимальные формы и методы управления.

Наиболее полно и всесторонне вопрос о сущности и чертах исполнительной власти рассмотрен в трудах К. С. Вельского(*1) и Ю. М. Козлова(*2). Этой теме посвящены также работы других авторов(*3). К. С. Вельский определяет понятие "исполнительная власть" как "систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение"(*4). Важнейших составляющих этого понятия, по К. С. Вельскому, три: органы, управление, принуждение. Соглашаясь по сути с такой трактовкой, мы можем добавить, что сущность исполнительной власти, понимаемая в широком смысле, складывается из двух элементов — исполнение законов и управление, ибо возможность применения

(*1) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 22—52; Он же. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (Политологические аспекты). М., 1990.

(*2) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М., 1994. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. С. 9—18; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: исходные  позиции //  Вестн. Моск. ун-та. Сер.   11.  Право.  1992. № 3. С.  14—22; Он же. Исполнительная власть: сущность, функции // Там же. № 4. С. 3—12.

(*3) См.: Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // ГиП. 1992. № 3. С. 13—20; Пронина В. С. Указ. соч.

(*4) Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 31. К. С. Вельский выделяет следующие признаки исполнительной власти: 1) это система  органов  государственного  и  муниципального  управления  (внешний, организационный фактор); 2) наличие государственной службы

>>>88>>>

мер административного принуждения логически вытекает из смысла термина "управление": оно может быть как регулирующим (творческим, социально направленным и пр.), так и принуждающим. Более того, исполнительная власть не всегда осуществляется в процессе исполнения законов; она реализуется в рамках функционирования других ветвей государственной власти, а также в неправовых формах управления. Термин "исполнительная власть" включает в себя понятия "власть" и "исполнение", которые раскрываются в определении термина "управление (государственное управление)" — это деятельность по исполнению, по властному исполнению законов, включая возможность применения мер государственного принуждения. Органы исполнительной власти охватывают практически все сферы общественной и государственной жизни: экономику, социальную сферу, науку, образование, организацию обороны и внешних сношений. Следует признать ошибочным мнение, что с развитием рыночных отношений в России сфера деятельности исполнительной власти сокращается и ослабевает ее роль в целом. Наоборот, очевидным становится требование всемерно укреплять исполнительную власть для того, чтобы обеспечить управление общественными процессами.

Из ст. НО—117 Конституции Российской Федерации следует, что сущностью исполнительной власти является, с одной стороны, практическое применение законов, а с другой — государственное управление, которое в свою очередь должно основываться на принципе законности.

(внутренний, служебный фактор), 3) использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти); 4) возможность использования мер административного принуждения; 5) опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.); 6) универсальность исполнительной власти, т. е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства (см.: Вельский К. С. Указ. соч. С. 25—31). Думается, что все эти признаки в большей мере являются признаками управления (государственного управления): наличие органов и персонала управления (государственной службы); осуществление функций управления, включающих также и возможность применения мер принуждения, универсальность управленческой деятельности, включающей возможность использования необходимых для качественного управления ресурсов (финансов, информационных технологий, организационных средств, подчиненных структур управления и пр.).

>>>89>>>

i ельнии  ьласти                               О У

Конкретизирующее определение понятия "исполнительная власть" (в узком смысле) будет следующим, исполнительная власть — это деятельность(*1) по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Главным является указание на то, что управление (государственное управление) является сущностью исполнительной власти. Имея в виду, что понятие государственного управления имеет множество обязательных и важнейших признаков (о которых речь пойдет ниже), необходимо учитывать их при детальной характеристике самой исполнительной власти.

Исполнительная власть характеризуется следующими отличительными признаками(*2).

1. Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть — обязательный признак современного правового государства, ибо выполнение столь разнообразных и сложнейших функций и полномочий, которые необходимо каждодневно осуществлять в государстве, невозможно ограничить только рамками одной ветви государственной власти. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, вы-

(*1) В учебной литературе имеется другая точка зрения относительно соотношения исполнительной власти и государственной деятельности. Так, Ю. М. Козлов считает, что исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности Соответствующий вид такой деятельности, по его мнению, — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Таким образом, исполнительная деятельность не тождественна понятию "исполнительная власть". Власть — это сущность такой деятельности, ее функциональная направленность. Власть представляет собой категорию более значительного вида. Исполнительная власть не тождественна и понятию "государственное управление", которое также характеризуется как вид государственно-властной деятельности. См: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч 1. С. 11.

Об интересных суждениях К С. Вельского о национальных особенностях российской исполнительной власти см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 39—52.

>>>90>>>

полнение функций государственного регулирования и т. д. Невозможно представить себе даже на одну минуту государство, которое не осуществляет в какие-то промежутки времени или на какой-то ограниченной территории исполнительную власть. Обратное представить можно, т. е. когда государство, пренебрегая демократическими традициями и законом, осуществляет исполнительную власть авторитарными методами и в недемократических формах (тоталитарное управление), предоставляя осуществление законотворческих и судебных функций административным органам.

Исполнительная власть, как и государственная власть в целом, но только в еще большей мере использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

В теории управления и административного права различаются несколько видов подчинения(*1): "а) общее подчинение; б) непосредственное подчинение; в) прямое подчинение; г) оперативное подчинение; д) двойное подчинение; е) соподчинение(*2). За исключением двойного подчинения, которое имело ключевое значение в советском государственном управлении, данные виды подчинения в практике современного управления используются в полном объеме. Двойное подчинение — это подчинение субъекта управления как по вертикали (вышестоящему органу управления или должностному лицу), так и по горизонтали (органу, находящемуся на одинаковом с ним уровне управления, но имеющему хотя бы одно властное полномочие по отношению к управляемому субъекту). Двойное подчинение, как нам представляется, в меньшей степени способствует повышению эффективности государственного управления, ибо может порождать споры и противоречия между органами управления, каждый из которых стремится в полном объеме воздействовать на подвластные административные органы. Соподчинение как вид организационных отношений между субъектами и объектами управления основывается на вертикальных связях и вертикальной зависимости. Оно означает одновременное подчинение субъектов управления двум или более органам государственного управления, которые по

(*1) Виды подчинения в той или иной степени будут рассмотрены ниже.

(*2)  См.  подробно:  Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное- право Российской  Федерации.  Ч.   2.   Административно-правовая  организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. С. 14—17.

>>>91>>>

отношению к нему являются вышестоящими (например, соподчинение министерств внутренних и иностранных дел Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации).

2. Исполнительная власть — это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Она играет специфическую роль в обеспечении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти(*1). Исполнительная власть независима от других ветвей власти в осуществлении специальных, установленных законодательством функций, компетенции и полномочий. Исполнительная власть — это регулятор деятельности и поведения конкретных субъектов права. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации, однако в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (п. 2—3 ст. 115 Конституции РФ).

Самостоятельность исполнительной власти характеризуется наличием собственного "поля деятельности" для имеющих специальную компетенцию органов управления, в которое при решении управленческих вопросов не должны вмешиваться представители других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти проявляется в наличии у нее важнейших средств управления и воздействия на обществен-

(*1) Вряд ли возможно согласиться с проф К. С. Вельским, который отводит судебной власти подсобную роль в государственном управлении обществом (см.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 31). Типичные для России (ставшие практически "национальными", если провести сравнение с развитыми в правовом и экономическом плане странами) недостатки в функционировании органов управления (коррупция, сильный централизм, тоталитаризм, излишняя "властность" и пр.) обусловлены, на наш взгляд, именно отсутствием сильной судебной власти. С правовой точки зрения, дело обстояло еще хуже; лишь недавно появилась возможность обжаловать в суд действия и решения органов управления и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Отсутствие административного судопроизводства (административной юстиции) отрицательно сказывается на функционировании исполнительной власти в России.

>>>92>>>

ные отношения: правовых средств, экономических инструментов, информационно-технических, организационно-распорядительных методов. Кроме того, органы государственного управления могут использовать принудительную мощь государства: армию, полицию, милицию, внутренние войска, органы федеральной службы безопасности. Таким образом, самостоятельность и независимость исполнительной власти обеспечиваются эффективной системой органов государственного управления и реализующим полномочия этих органов персоналом управления (государственной службой), деятельность которого устанавливается законами.

Самостоятельности и независимости исполнительной власти всегда противостоит контроль со стороны других ветвей государственной власти, т. е. в определенных пределах исполнительная власть является подотчетной и подконтрольной другим властям(*1). Например, Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а затем представляет Государственной Думе отчет об исполнении бюджета (подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации). При этом контроль, осуществляемый органами законодательной власти, не должен наносить ущерба практической деятельности органов управления.

3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти. Это вытекает из Конституции Российской Федерации и других законодательных актов, в которых разграничиваются полномочия и предметы ведения между органами представительной, исполнительной и судебной властей. Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворчес-кой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организаци-

(*1) Н. М. Коркунов отмечал, что за законностью указов (как одной из главных правовых форм деятельности исполнительной власти) осуществляется контроль судебный, административный и парламентский. См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб, 1894. С. 265.

>>>93>>>

онные и экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы.

Конституция Российской Федерации устанавливает единую систему органов исполнительной власти, указывая, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2. ст. 77 Конституции РФ). Данный признак исполнительной власти подчеркивает ее организующий и исполнительно-распорядительный (созидающий, обеспечивающий, властно-принуждающий) характер. Исполнительная власть, применяя нормы законодательства в рамках практической деятельности, организует общественную и государственную жизнь, создает условия для ее дальнейшего развития, обеспечивает права и свободы граждан, т. е. качественное осуществление функций управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.

4. Единство исполнительной власти в Российской Федерации вытекает из п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (например, ст. 71—72 Конституции Российской Федерации). Исполнительная власть как вид государственной власти формируется в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом федерализма, который проводит разграничения предметов ведения и полномочий между органами, осуществляющими исполнительную власть, но находящимися на разных уровнях управления (федеральном, центральном, региональном, местном уровне), т. е. между федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов Российской Федерации. Таким образом, единство исполнительной власти в России проявляется в конституционном распределении на территории всей страны создаваемых в субъектах Федерации органах исполнительной власти, в осуществлении ее в соответствии с законом и на основе установленной в нормативных правовых актах компетенции.

>>>94>>>

5.  Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т. е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Подзаконность исполнительной власти означает,  что  организация  и деятельность публичного  управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений.

Принцип законности означает, что органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы РФ, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России. Данный принцип предусматривает, что органы исполнительной власти обязаны соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а равно Конституцию, законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах федерального значения в пределах их компетенции. Принцип законности обязывает органы исполнительной власти и их должностных лиц обеспечивать, признавать и защищать права и свободы граждан.

6.  Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Главное назначение исполнительной власти состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и в конечном итоге обеспечивать и защищать права и свободы граждан. Так, п. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства,  свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Исполнительная власть реализует на практике законы, устанавливающие вышеописанные гарантии.

Поскольку согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, то исполнительная власть, органы управления несут ответственность за качество соблюдения прав и свобод гражданина и обеспечение публичных интересов. В этом процессе важная роль отводится правосудию.

>>>95>>>

Ответственность исполнительной власти может проявиться в объявлении недоверия Правительству Российской Федерации, в принятии решения о его отставке, в освобождении от должности его заместителей и министров, в наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и должностных лиц. В Указе Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"(*1) установлены меры ответственности, применяемые к государственным служащим. Например, должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушившие федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов, могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Если подобные нарушения повлекли за собой тяжкие последствия, то это является основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственные служащие могут быть привлечена также к гражданско-правовой ответственности(*2).

Пункт 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод и предоставляет возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих. В соответствии с Федеральным законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Ответственность государственно-

'См.: СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

(*2) См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учеб. М., 1996. С. 418—432.

>>>96>>>

го служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица или государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждый гражданин в соответствии с международными договорами Российской Федерации вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Заслуживающим внимания положением административного законодательства западноевропейских стран является необходимость возмещения имущественного ущерба гражданину со стороны публичной власти (государства) в случае нарушения этим государством, его органами и чиновниками законов и причинения имущественного ущерба. Ответственность наступает и при невыполнении органами исполнительной власти обязательств по договору с юридическими или физическими лицами. Законодатель устанавливает особую процедуру возмещения имущественного ущерба гражданам, возникшего в результате неправомерных действий органов управления и публичных служащих(*1).

Следует признать весьма обоснованным установление в зарубежном законодательстве обязанности возмещения органами ис-

(*1) См.: Веделъ Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 212—271.

>>>97>>>

полнительной власти причиненного государственными служащими и должностными лицами юридическим и физическим лицам материального ущерба и иного вреда злоупотреблениями по службе, бюрократизмом, недобросовестностью, небрежностью. К сожалению, российские законы (ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации", посвященная ответственности государственного служащего, ни другие нормативные акты) не обеспечивают возможности привлечения к имущественной ответственности органов публичной исполнительной власти в тех случаях, когда по вине государственных служащих и должностных лиц субъектам права был причинен имущественный ущерб. Как нам представляется, более насущной является необходимость установления ответственности самого государства за действия (бездействие) своих государственных служащих, причинивших материальный ущерб. Сам государственный служащий не должен привлекаться к юридической ответственности за причиненный гражданам материальный ущерб (если, конечно, он не наступил вследствие незаконных умышленных действий (решений) должностного лица). За это должны отвечать сами органы государственной власти как работодатели государственного служащего.

Важным фактором, воздействующим на институт ответственности органов исполнительной власти, является определение в процессе контрольной деятельности за органами государственного управления целесообразности осуществленных действий, методов, правовых инструментов и принятых административных актов, а также выявление их соответствия задачам и целям управления. Главным требованием при этом является необходимое соответствие используемых методов и механизмов потребностям практической управленческой деятельности, поставленной цели и конкретным задачам управления; для решения поставленных задач следует выбрать оптимальную управленческую процедуру, причем только такую, которая установлена законодательством. Несоответствие целей, задач и потребностей управления применяемым методам, формам, управленческим процедурам и правовым средствам приводит к деформации исполнительной власти, подрывает доверие населения к органам управления, влечет за собой нарушение прав и свобод граждан.

7. В силу того, что одной из функций государственного управления является планирование, оно выступает в качестве существенного признака исполнительной власти. Исполнительная власть

>>>98>>>

и организационно, и функционально базируется на понятии "планирование". Работа органов исполнительной власти невозможна без предварительного создания планов развития структуры управления, его органов, проведения в жизнь важнейших программ и мероприятий.

Программы, создаваемые и реализуемые исполнительной властью, подразделяются на федеральные (разработанные органами федеральной власти и распространяющиеся на территорию всей страны), региональные (разработанные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и распространяющиеся на территорию субъекта Российской Федерации), совместные (разработанные совместно в рамках предоставленной компетенции и полномочий федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации и распространяющиеся на территорию нескольких субъектов Российской Федерации), отраслевые (разработанные и осуществляемые в рамках одной отрасли государственного управления), межотраслевые (разработанные и осуществляемые в рамках нескольких отраслей и сфер государственного управления; программы межотраслевой координации и регулирования), внутренние (программы реформирования органов управления, их внутренней структуры, перераспределения функций и полномочий) и внешние (программы, направленные на внешнюю среду, на регулирование и решение конкретных вопросов функционирования общества). В 90-е гг. было принято большое число государственных программ: приватизации, строительства жилья, научных исследований, конверсии государственных предприятий, топлива и энергетики, земельной реформы и пр. Утвержденная государственными органами программа устанавливает порядок осуществления действий с целью решения поставленной задачи, определяет исполнителей, финансовые и сырьевые ресурсы и т. д. Контроль за реализацией программ осуществляют органы государственного управления. В литературе высказывается мнение о принятии нормативного акта, определяющего порядок разработки и реализации программ, в котором должны быть установлены процедуры выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ(*1).

(*1) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. С. 67.

>>>99>>>

Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и тонкими, однако определяющей следует считать формирование системы государственного регулирования. Главными элементами деятельности органов исполнительной власти становятся: информация, прогноз, программирование, обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры и региональная политика, контроль и надзор.

Масштабы и характер деятельности исполнительной власти требуют соответствующего ресурсного обеспечения. Речь идет как о социальных, финансовых, экономических, так и об информационных, правовых и иных ресурсах. Исполнительная власть может использовать в строгом соответствии с законом все наличные ресурсы государства и любые контингенты людей на территории России.

8. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий (актов) субъектов исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом.

Полномочия органов исполнительной власти могут осуществляться и в так называемом административном порядке, характерная особенность которого — использование в соответствии с законом средств государственного принуждения. Исполнительная власть, располагая необходимыми правовыми средствами и инструментами государственного принуждения (армия, милиция, полиция, надзоры и пр.), имеет возможность применения принудительного исполнения законов без предварительного судебного решения. Более того, исполнительной власти дано право применять вооруженную силу по отношению к тем, кто, по ее мнению, нарушая законы, угрожает существующим устоям государства.