§ 1. Понятие, содержание и виды управления

В предыдущей главе многократно использовались термины "управление" и "государственное управление". Практически все отечественные учебники по административному праву последних пяти десятилетий начинались с главы о социальном управлении и его главном виде — государственном управлении. Во многом такой подход оправдан, так как позволяет логически предварить введение в науку административного права изучением его главной содержательной материи — государственного управления.

Традиционно определение понятия "управление" увязывается с терминами "администрация" и "кибернетика". Далее рассматриваются вопросы системного подхода к управлению, понятия "система", "элементы системы", "функции управления". Представители различных наук — философы, социологи, правоведы, политологи, экономисты — вкладывают в это понятие свой специфический смысл. Однако верным является и утверждение, что процесс управления во многом универсален, и даже в весьма различных сферах и отраслях он подчинен одним и тем же закономерностям.

Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслим без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему при помощи информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи.

"Управлять" — значит "направлять, руководить" (следовательно, подразумевается и наличие особенностей данного толкования: о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять

>>>138>>>

и распоряжаться). В 60-х гг. XX в. кибернетика(*1), предметом которой стали процессы управления в различных областях, сформировалась как новое научное направление. Используя математический аппарат, математическую логику и теорию функций, кибернетика объединила важнейшие достижения теории автоматического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации в любых сложных динамических системах(*2). При этом управление рассматривается на высоком уровне абстракции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую систему.

Понятие управления определялось представителями кибернетики как "целенаправленное воздействие субъекта управления — управляющей системы — на объект управления — сложную динамическую систему"(*3). Термин "система" означает организованные определенным образом взаимозависимые структурные соединения (элементы), имеющие специальные управленческие функции. Система управления включает в качестве самых крупных структурных соединений (элементов) субъект и объект управления. Однако превращение многочисленных разнообразных и разрозненных элементов в систему достигается только тогда, когда между ними устанавливаются взаимозависимые связи и непрерывные отношения, а также достигается такой уровень саморегуляции и организованности, который позволяет решать поставленные задачи и цели, качественно осуществлять управленческие функции. В "системе", являющейся цельным и законченным образованием, каждый ее структурный элемент, имеющий относительную самостоятельность и независимость, решает отдельную задачу и осуществляет конкретную функцию; этот процесс в конечном итоге направлен на обеспечение функционирования системы в целом.

Итак, понятие "система", раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.

Наличие в системе управления информационных отношений (так называемых прямых и обратных связей) обусловлено

(*1)  См.: Берг А. И. Кибернетика — наука об оптимальном управлении. М., 1964; Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958.

(*2)  См.: Кнорринг В. И. Искусство управления: Учеб. М., 1997. С. 6. :! Берг А. И. Указ. соч. С. 20.

>>>139>>>

ее формальной иерархичностью, сложностью построения, особыми отношениями между структурными элементами, между субъектами и объектами управления. "Прямые и обратные связи" характеризуют непосредственное воздействие субъекта управления, использующего соответствующие полномочия, на объекты управления, которые не являются пассивной стороной в управленческом процессе и информируют управляющий орган о процессах управления, проблемах, результатах деятельности. Исходя их этого под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук(*1): управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

В литературе рассматриваются несколько видов систем: технические системы (энергосистема, информационно-вычислительная сеть, технологический процесс и пр.); социально-экономические системы (отрасли, отдельные предприятия, сфера обслуживания и пр.); организационные системы, основным элементом которых является сам человек(*2). Как правило, большинство членов общества входят в одну или несколько организаций, т. е. организационные отношения — характерная черта человеческого бытия. Люди входят в организацию с целью решения задач посредством процессов управления(*3). Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности, и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и задач.

(*1)  См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 29—30.

(*2)  См.: Кнорринг В, И. Указ. соч. С. 2.

(*3)  См.: Виханский О. С., Наумов А, И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс. М., 1996. С. 8—9.

>>>140>>>

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функционирования законченной системы; б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее звено между участниками управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие типы управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие управления, классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций (по А. Файолю, операций):

1)  технические операции (производство, выделка и обработка);

2)  коммерческие операции (покупка, продажа и обмен);

3)   финансовые операции (привлечение средств и распоряжение ими);

4)  страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц);

5)  учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.);                                                                                  .

6)   административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль).

Раскрывая смысл административной операции, ученый поясняет: "Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать:

предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

>>>141>>>

организовывать, т. е. строить двойной — материальный и социальный -- организм предприятия;

распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям"(*1).