§ 5. Признаки государственного управления

Государственное  управление,  понимаемое  в узком смысле, имеет следующие признаки.

1.  Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации  законодательной и  представительной  власти  по  форме, методам и содержанию. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2.  Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустанов-ление)(*1). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно  осуществляют  административную  юрисдикцию  (правоохранительную деятельность).

3.   Государственное  управление  осуществляется везде,  где возникает  необходимость  в  обеспечении  исполнения  законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших  сферах жизнедеятельности государства  и общества -- хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная  и административно-политическая сферы  (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные  коммерческие  и  некоммерческие  организации;  в последнем  случае  имеет место государственное  регулирование

•посредством   управленческих   регулятивных   и   контрольно-надзорных процедур.

4.   Государственное управление - - это  непрерывная,  постоянная  и  планомерная  деятельность,   основанная   на  объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безо-

(*1) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. С. 7.

>>>160>>>

пасности. В процессе государственного управления решаются задачи, осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5.  Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6.  Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным правовым актам, изданным самими органами государственного управления. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции. Иногда государственное управление определяется как "бюрократическое управление" (при этом исключается известное отрицательное значение этого термина),  т. е.  такое  управление,  которое  "должно  следовать детально разработанным правилам  и предписаниям,  установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа — выполнять то,  что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена"(*1). Вместе с тем известная свобода действий необходима и для  "бюрократа";  государственные  служащие  (должностные лица) могут осуществлять управление по своему усмотрению(*2).

7.   Государственное управление строится на основе вертикальных  (субординационных, иерархичных)  и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения админист-

' Мизес Л  Указ. соч. С. 41.

- См , например:  Манохин В. М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // СГП. 1990. № 1. С. 23—26.

>>>161>>>

ративной и дисциплинарной власти субъектов управления. В пос-ление годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении административных договоров.

8.  Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных  форм,  совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных  функций  самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора). Органы исполнительной власти сочетают внутреннее  управление   (создание  структуры  органа  управления, подготовка квалифицированных служащих,  т. е.  самоорганизация) с внешним управлением, т. е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления.

9.  Государственное управление реализует полномочия юрис-дикционного характера,  т. е.  обеспечивает  административный (внесудебный)  порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого "принуждающего" управления (например,  наложение административных взысканий,  применение мер предупреждения или пресечения).