§ 9. Исполнительная власть и государственное управление

Еще в недавнем прошлом вопрос о разграничении понятий "исполнительная власть" и "государственное управление" вообще не возникал, да и не мог возникнуть, ибо в советский период отрицалась сама возможность разделения законодательной, исполнительной и судебной властей в практике государственного строительства. В те годы речь шла главным образом об управлении, о государственном управлении. Происходило отождествление государственного управления с исполнительно-распорядительной деятельностью органов исполнительной власти. Считалось, что государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления. Вместе с этим термин "исполнительная власть" не употреблялся.

>>>192>>>

В тоталитарном государстве исполнительная власть, государственное управление и административное принуждение объединяются в понятие "командно-административная система" (термин был пущен в оборот Г. Поповым в статье о романе А. Бека "Новое назначение"), про которую известно, что она имеет весьма низкий коэффициент эффективности. В середине 80-х гг. в демократических кругах российской интеллигенции этот феномен был подвергнут уничтожающей критике, хотя всеми признавалось, что ни одно государство в известном смысле не существует без командно-административной системы, т. е. без управления. Вопрос состоит в том, какой по своей сущности должна быть эта система и на каких принципах она должна основываться. Современное правовое социальное государство — это государство с чертами командно-административной системы, ограниченной рамками демократических законодательных актов, которые определяют правовой режим управления и меры административного принуждения, применяемые при совершении правонарушений в системе функционирования исполнительной власти.

В начале 90-х гг. термин "государственное управление" стал исчезать из административно-правового лексикона, из текстов нормативных правовых актов, постепенно утрачивая свое основное значение. Не упоминается он и в тексте Конституции Российской Федерации 1993 г. Однако и современная управленческая теория, и практика государственного строительства не могут обойтись без этого важнейшего понятия, являющегося основой рассмотрения многоплановых функций единой государственной власти.

Как справедливо считает К. С. Вельский, отказ от понятия "государственное управление" свидетельствует о недопонимании управленческих реальностей, поскольку "исполнительная власть" и "государственное управление" "взаимно дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой действительности"(*1). Мнение К. С. Вельского совпадает с позицией писавших об этом в различные исторические периоды ученых-администрати-вистов (Л. Штейна, И. Т. Тарасова, Ю. М. Козлова), согласно которой исполнительная власть реализуется в форме управления(*2).

(*1)  Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 66.

(*2) См.: Белъский К. С. Указ. соч. С. 66—67; Штейн Л. Учение об управлении. СПб.,   1874. С. 2—7,  Тарасов И.  Т.  Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении. Киев, 1874. С. 64; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. С. 11.

>>>193>>>

Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений. Термин "государственное управление" имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление — это форма осуществления исполнительной власти, т. е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распорядительной деятельностью). Государственное управление — это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма; необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирование и т. д.

Понятие "исполнительная власть" является более узким по отношению к понятию "государственное управление", так как исполнительную власть можно считать производной от государственного управления и эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.

Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого осуществляется ис-

>>>194>>>

полнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная государственная власть (и олицетворяющие их органы государственной власти, не входящие в систему органов исполнительной власти) реализуют присущие только им функции и полномочия, используют в своей деятельности и государственное управление. Функции государственного управления в органах законодательной и судебной власти осуществляют государственные служащие, зачастую не имеющие полномочий по законодательной или судебной деятельности. Вместе с тем органы государственной законодательной и судебной власти не могут эффективно выполнять собственно законотворческие функции и осуществлять правосудие, не прибегая к помощи работников аппаратов органов этих ветвей власти: специалистов, помощников, экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов. Да и руководители органов законодательной и судебной власти (а также руководители и заместители руководителей структурных подразделений этих органов) выполняют управленческие (организационные, контрольные, координирующие и пр.) функции.

Таким образом, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти; оно обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.