§ 7. Виды государственного управления

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частно-правовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и частно-правовое (фискальное) управление. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о фискальном, или частноправовом управлении.

Суверенное управление — это управление "принуждающее" (правоохранительное, атакующее, "нападающее", ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, взыскательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжаться объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом "принуждающего" управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы фискального управления не затрагиваются, поэтому целесообразно рассмотреть это понятие с точки зрения западноевропейского административного права.

>>>166>>>

Термин "фискальное управление" возник в эпоху абсолютизма. Согласно теории фискальной политики того времени государство рассматривалось как объединение двух правовых субъектов (частей): суверенного государства и фискального государства. Фискальное государство находится в зависимом положении по отношению к установленному правопорядку и подчиняется юриспруденции суверенного государства. Термином "фискус" (от лат. fiscus, fisc —• "денежная корзина", "мешок собирателя налогов", "касса") обозначалось самостоятельное юридическое лицо, существующее как бы параллельно властвующему (суверенному) государству. Сегодня такое понимание преодолено и государство рассматривается как единое и неделимое юридическое лицо, однако терминология частично сохранилась. Сегодня идет речь о "фискусе", если имеется в виду само государство и если оно выступает в качестве субъекта частного права, а также государственное имущество (государственное состояние), т. е. наличие денежных средств в государстве. Фискальное управление — это управленческая деятельность, осуществляемая в форме частного (гражданского) права.

Фискальная деятельность государства имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Фискальное управление предполагает равноправие государства как участника частно-правовых отношений, т. е. оно участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Фискальная деятельность осуществляется для достижения государстве-но-управленческих целей и решения государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни. С точки зрения финансовой науки термин "фискальный" имеет отношение к приобретению доходов, увеличению государственной казны(*1). Поэтому фискальное управление иногда называют финансовым управлением.

(*1) Еще во времена Петра I был создан специальный механизм, по своему характеру наполовину полицейский, наполовину финансовый, в задачу которого входила борьба с сокрытием доходов и другими финансовыми злоупотреблениями. В данном случае имеется в виду созданный в 1711 г. институт фискалов, которые могли доносить на любое лицо, даже на самое высокопоставленное; в случае подтверждения доноса фискалы получали половину штрафа с уличенного, а в случае ложности доноса они не несли никакой ответственности. См.: Оболонский А. В. Драма российской политической истории: система против личности. М, 1994. С. 61.

>>>167>>>

К фискальному управлению в широком смысле относятся прежде всего торговые сделки и операции, а также управление, приносящее экономическую прибыль. Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административных зданий), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах не только в качестве "заказчика" и "потребителя", но также в качестве субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как "самостоятельный предприниматель" на равных с другими предпринимателями.

К наиболее распространенным сферам реализации фискального управления в западноевропейской практике относятся: создание государственных пивоваренных заводов, предприятий по изготовлению фарфора, горнопромышленных предприятий, банков, телевизионной рекламы в средствах массовой информации, продажа дерева из леса, принадлежащего общине(*1).

Фискальное управление может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению "нормального" существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, "положительным", является необходимым атрибутом современного социального государства. Положительное фискальное уп-

(*1) См : Braun H. D., Midler H. L., Kanzok U. Allgememes Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahren und VerwaltungsprozeB. 3. Aufl. Berlin; Bonn; Regensburg, 1992. S. 43.

>>>168>>>

равление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия. Например, община (город, поселок) или орган ее управления (совет, бургомистр) обязаны управлять водообеспе-чением населения, проживающего на территории общины. Органы управления могут осуществлять управление в этой области самостоятельно, создав муниципальное предприятие; кроме того, община может делегировать управление частной коммерческой организации, которая является субъектом частного права (субъектом гражданско-правовых отношений). В этом случае отношения между коммерческой организацией и водопользователями будут носить частно-правовой характер. Если же водоснабжение организуется муниципальными органами (органами местного самоуправления), то тогда эти отношения являются .публично-правовыми.

Приведенные примеры показывают, что государство в ряде случаев действует на частно-правовой основе и конкретные отношения определяются частно-правовыми нормами и принципами. Возникающие при этом споры по германскому праву (например, из-за направления публичного заказа какой-то организации) рассматриваются судами общей юрисдикции (тогда как все споры, связанные с государственным управлением, разрешаются административными судами).

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

>>>169>>>