§ 3. Теория управления и теория административного права

Государственное управление как вид социального управления, направленного на обеспечение жизнедеятельности общества и регулирование общественных отношений, имеет особое предназначение, обладает специфическими функциями и признаками.

Прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления(*1). Государственное управление субъективно, так как оно •— плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа-—цели—функции—структура—процесс—принципы.

(*1) См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного Управления. М., 1990. С. 33—49.

*• К). Старнлов.

>>>146>>>

Важно также то, что государственное управление существует для того, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности — интересы—цели—решения—действия—результаты(*1).

Общая теория государственного управления включает в себя следующие необходимые элементы:

1)  цели и задачи государственного управления;

2)  соотношение функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3)   взаимодействие  органов  государственного управления с другими органами государства — парламентом, правительством, судами;

4)  организация государственного управления и его система;

5)  роль и назначение человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются: 1) персонал управления (публичная служба); 2) руководство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) организация, планирование; 5) информация и информационные технологии; 6) законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

(*1) См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. С. 33—34, 36.

>>>147>>>

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости.

К сожалению, в системе современного российского юридического образования теория управления не является обязательным курсом. Однако будущим юристам не обойтись без основательного изучения следующих вопросов: 1) соотношение государственного управления с понятиями "парламент", "правительство", "политические партии", "общественные объединения"; 2) формирование управления под влиянием исторических и организационно-теоретических основ; 3) задачи, ресурсы и инструментарий государственного управления; 4) процесс принятия управленческих решений; 5) планирование и координация; 6) управленческий контроль; 7) государственная служба; 8) реформа государственного управления.

Прошло уже почти 30 лет с того времени, когда в отечественной юридической литературе был поставлен вопрос о воссоздании науки управления. Речь шла именно о ее воссоздании, поскольку зачатки этой науки, как известно, возникли еще в первые годы советской власти(*1). Однако в 30-е гг. развитие управленческих исследований было прервано административными мерами.

Теоретическое осмысление феномена государственного управления в более поздний советский период находилось на достаточно высоком уровне(*2). В 1968 г. была издана книга "Научные

(*1)  О некоторых проблемах управления в СССР и в современной России см.: Кнорринг В. И. Указ. соч. С. 50—57.

(*2)  См.: например: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., 1972; Он же. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М.,   1978; Он же.  О механизме обеспечения законности в управлении экономикой // СГП. 1990. № 7. С. 32—38; On же. Система органов городского  управления:   (Опыт  социологического  исследования)  /  Под  ред. П. Н.Лебедева. Л., 1980; Он же. Служащий советского государственного аппарата / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1970; Он же. Совершенствование аппарата государственного управления. Киев, 1982.

>>>148>>>

основы государственного управления в СССР", в которой была сделана попытка обосновать предмет науки управления и рассмотреть основные ее проблемы. В последующие годы активное исследование теории государственного управления было проведено такими авторами, как Б. П. Курашвили ("Очерк теории государственного управления, 1987 г.), Б. М. Лазарев ("Государственное управление на этапе перестройки", 1988 г.), А. В. Оболонский ("Человек и государственное управление". 1987 г.), М. И. Пискотин ("Социализм и государственное управление", 1988 г.). Появлялись и работы, посвященные отдельным аспектам проблемы государственного управления (например, книга В. И. Крюкова "Компьютеризация государственного управления: сущность и правовые проблемы", 1990 г.). К сожалению, постепенно интерес к теории государственного управления снизился. Авторы ограничиваются рассмотрением на страницах периодической печати(*1) самых общих, организационных вопросов государственного управления.

В 1997 г. было опубликовано фундаментальное исследование Г. В. Атаманчука, посвященное теоретическим вопросам государственного управления, которое представляет собой цельную систему основополагающих знаний об управлении (государственном управлении), его организации, обеспечении и рационализации(*2). В настоящее время эта книга является по существу главным учебником для студентов, изучающих теорию государственного управления. Особенно интересны главы курса лекций Г. В. Атаманчука, посвященные правовому регулированию государственного управления(*3).

Необходимость развития теории государственного управления признается сейчас большинством государствоведов, администра-тивистов, в том числе и практическими работниками в сфере государственного управления, хотя еще несколько лет назад это подвергалось сомнению. Аргументом служило то, что проблемы

(*1)  См.: Государственное управление и развитие: Национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // РВ. 1996. 10 янв.; Емельянов А.  Государство  и демократия  //  РВ.  1996.   12  марта;  Пашков  Б. Государственное управление: пути обновления // РВ. 1996. 9 апр.; Иванов С., Рациборинский Н. Государственное управление: проблемы становления // РВ. 1996. 3 апр.

(*2)  См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. :(*1) См. там же. С. 203—294.

>>>149>>>

теории государственного управления рассматриваются наукой административного права и обособление теории государственного управления обеднит науку административного права; при этом многими признавалось, что административное право имеет специфический правовой аспект исследования и регламентации государственно-управленческой деятельности. Однако до той поры, пока не сложилась теория государственного управления, науке административного права — расширяя свой предмет и охватывая некоторые неправовые проблемы в области управления (отдельные принципы, методы управления, структуру аппарата управления, научную организацию управленческого труда и т. д.) — приходилось все глубже анализировать чисто управленческие вопросы. В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина "Теория государственного управления"(*1). Вместе с тем абсолютное разделение теории государственного управления и собственно административного права невозможно, ибо они являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества, все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится тем более актуально в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Следует признать, что в области как развития теории государственного управления, так и внедрения ее в учебные планы высших юридических учебных заведений наблюдается отставание нашей страны от зарубежных стран, в которых давно в течение десятилетий преподается цикл управленческих наук (например, "Организация управления", "Теория общего государственного- управления", "Социология управления", "Психология управления"). Во многих странах (например, в Германии и Франции) учреждены высшие школы по изучению проблем управления, а также по практическому обучению студентов и повышению квалификации управленцев-чиновников.

См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.

>>>150>>>

150                                               1 лава о.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведчес-кая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления. Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, избегая анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления, как общественного явления, теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле. Управление как предмет социологии показывает социологический "срез" теории управления, т. е. это один из многих подходов к изучению управления наряду с историческим, философским, экономическим, психологическим, этическим и, конечно, юридическим.

Изучение теории государственного управления с позиций социологии ("социологии управления") вызывает определенные и, надо сказать, обоснованные возражения, поскольку в этом случае теория государственного управления лишается таких институтов, как научная организации труда публичных служащих (чиновников), технология управления, его техническое оснащение и т. д. Вместе с тем и в этих областях социологические аспекты имеют весьма важное значение.

Теория государственного управления в большей мере является абстрактной научной дисциплиной, изучение которой представляет известную сложность. В то же время не следует недооценивать и практический аспект этой науки, так как она выяв-

>>>151>>>

ляет, изучает и разрешает возникающие в практике управления проблемы, пытается предвидеть результаты, в том числе и негативные, моделирует и планирует проведение реформ управления с целью совершенствования управленческой деятельности.

В последние годы теория и практика государственного управления получили заметное развитие. Если посмотреть с практической точки зрения, то государственное управление в Российской Федерации осуществляется в настоящее время органами исполнительной власти в порядке государственной деятельности в рамках установленных полномочий и компетенции на основе использования множества организационно-правовых форм, правовых средств и правового механизма, устанавливаемых законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Управленческая деятельность включает, в частности: управление делами общества; обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина; поддержание режима законности, общественного порядка и общественной безопасности; установление и реализацию основ федеральной политики, федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социально-культурного, национального развития; исполнение бюджета; контроль в финансовой и налоговой сферах; охрану окружающей природной среды; руководство государственной собственностью; внешнеторговую деятельность; координацию вопросов здравоохранения, образования, социальной защиты.

Характер государственного управления модифицируется в соответствии с изменениями базовых экономических отношений в обществе. Сфера государственного управления экономикой существенно сокращается. С развитием и углублением рыночных отношений в стране государственно-управленческая деятельность в области экономики и хозяйственного строительства должна сводиться в основном к государственному регулированию(*1), т. е. к ограниченному воздействию на субъектов права с целью регулирования происходящих процессов и отношений в интересах как государства, так и других субъектов права.

В настоящее время важное значение приобретают следующие мероприятия, входящие в компетенцию органов исполнительной власти:

1) разработка политики, направленной на создание конкретных программ (приватизации, инвестиционной деятельности, энерге-

О сущности государственного регулирования см. в § 8 настоящей главы.

>>>152>>>

тической, реформы системы обороны и безопасности, обеспечения федерализма и т. д.);

2)  регулирование экономики (государственное регулирование хозяйственных отношений, государственное стимулирование предпринимательства, защита прав собственника, охрана прав потребителей, обеспечение равноправия форм собственности и т. д.);

3)  применение государством установленных в законодательстве мер государственного принуждения в строго обозначенных ситуациях (необходимый  элемент демократического правового порядка);

4)  обеспечение прав и свобод граждан; повышение действенности правовой защиты личности; становление судебной власти;

5)  реформирование кадровой политики и института государственной службы;

6)  повышение  качества  нормотворческой деятельности исполнительных органов государства;

7)  управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

8)  регулирование деятельности предприятий негосударственного сектора (коммерческих организаций);

9)  обеспечение государственного контроля и надзора за деятельностью всех сфер, находящихся в управлении государства.