§ 5. Субъекты исполнительной власти

Субъекты исполнительной власти являются главнейшими субъектами административного права, ибо именно они осуществляют государственное управление, управленческие действия, принимают административные акты, обеспечивают исполнение законов, общественный порядок и безопасность, права и свободы граждан.

С учетом федеративного устройства России выделяются следующие субъекты исполнительной власти в Российской Федерации: 1) Российская Федерация как демократическое федеративное государство, суверенитет которого распространяется на всю территорию Российской Федерации; 2) равноправные субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города фе-

>>>102>>>

дерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 5 Конституции Российской Федерации). С точки зрения осуществления государственного управления, субъектами исполнительной власти в Российской Федерации являются: 1) Президент Российской Федерации (гл. 4 Конституции РФ);

2)  Правительство Российской Федерации (гл. 6 Конституции РФ);

3)  другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и т. д.); 4) территориальные органы федеральной исполнительной власти; 5) главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций); 6) правительства субъектов Российской Федерации;  7) иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Как следует из приведенной классификации, субъектами исполнительной власти могут быть как федеральные, так и региональные (в субъектах Российской Федерации) органы государственного управления. Известно, что органы управления не могут функционировать без персонала государственного управления, т. е. без государственных служащих, являющихся субъектами государственно-управленческих отношений. Выделяются следующие особенности организации и функционирования субъектов исполнительной власти:

1) число государственных служащих, занятых в сфере деятельности исполнительной власти, превышает число служащих и должностных лиц, занимающихся иной государственной деятельностью (общеизвестно, что граждане и юридические лица чаще имеют дело с органами исполнительной власти, чем с органами законодательной государственной власти, прокуратурой и судом)(*1);

(*1) Очень интересны рассуждения Н. И. Лазаревского относительно важности административной власти для каждого гражданина. Он писал: "Административная деятельность государства осталась тою областью, в которой соприкосновение обывателя с властью возникает чаще всего. Можно прожить целую жизнь и ни разу не иметь дела с судом ни в качестве подсудимого в уголовном процессе, ни в качестве стороны в

>>>103>>>

2)  субъекты исполнительно-распорядительной деятельности наряду с исполнением законов реализуют другие правоприменительные функции, занимаются "административным" нормотворчеством,  принимают нормативные и индивидуальные правовые акты управления, а в отдельных случаях выполняют функции "правосудия", рассматривая дела об административных нарушениях и налагая административные взыскания;

3)  должностные лица и государственные служащие обладают властными полномочиями различного характера; они воздействуют на формирование и развитие кадрового потенциала, распоряжаются  финансовыми,  материально-техническими,  организационными, кадровыми ресурсами;

4)  органы исполнительной власти и государственные служащие осуществляют юрисдикционную (правоохранительную) деятельность в силу наличия у них полномочий по реализации мер государственного (административного) принуждения,  сфера применения которых может быть значительно расширена на законных основаниях при наступлении чрезвычайных обстоятельств;

5)  государственные служащие органов государственной исполнительной  власти  (как  и   муниципальные   служащие)   в определенных случаях могут управлять по своему усмотрению, основываясь на собственном видении сложности и значимости управленческого мероприятия.  Но  прежде  всего  деятельность государственных служащих должна основываться на принципе законности  исполнительной  власти,   а  также  на   соблюдении следующих  принципов,  установленных  Федеральным  законом от 5 июля  1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации": верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; политический   нейтралитет;   обязательность   выполнения   решений вышестоящих государственных органов;  ответственность государственных служащих.

Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных

деле гражданском. Наоборот, прожить, не имея соприкосновения с администрацией, с городовым на улице, с почтовыми учреждениями, с полицейскими разрешениями на производство той или иной торговли, с податными органами государства, — безусловно невозможно" (см.: Лазаревский Я. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908. С. 59).

>>>104>>>

органов. Решение этой задачи обеспечивается таким институтом в системе государственного управления, как государственная служба.

Государственная служба (персонал управления) — это одна из важнейших областей теории государственного управления, по своей значимости равная другим входящим в круг ее рассмотрения вопросам, каковыми являются: государство, управление и экономика; задачи, ресурсы и инструментарий государственного управления; управление и парламентская деятельность, работа правительства, политические партии, объединения, союзы, граждане; право и управление; законодательство; руководство и взаимодействие в управлении; бюджет и финансы; планирование, координация и решение; процесс принятия решений при обязательном учете специфических методов и юридической техники; технология информации; выявление роли и назначения человека (государственного служащего) в государственном управлении, организация и персонал управления, руководство (стиль, методы работы и т. д.); труд и социальная политика; управленческий контроль; международный порядок и управленческие отношения; научно-теоретические и методологические вопросы учения о государственном управлении. Персонал государственных органов тесно связан с такими областями, как бюджет и финансы, организация, информация, государственная и региональная политика.

Государственная служба, являясь правовым институтом и устанавливая правовое положение персонала государственного органа, представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого воздействия, связанную с другими областями теории государственного управления. Государственная служба (персонал), практически реализующая функции государственных органов и выполняющая их задачи, функционирует во всех этих областях. Анализ функций государственной службы позволяет оценить ее роль и назначение в государственно-социальном механизме, определить ее эффективность, полезность и значимость; при этом следует учесть, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции государственных органов, выполнения задач и полномочий государственных служащих.

Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассмат-

>>>105>>>

риваемого в широком смысле, т. е. как управленческая деятельность всех государственных органов в системе исполнительной, представительной и судебной власти.

В настоящее время приобрела остроту проблема повышения профессиональной квалификации государственных служащих. Особенно сложна ситуация с управленческим персоналом в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Здесь только за два года (1994—1995 гг.) было обновлено около 60 процентов работников аппарата федеральных и 30 процентов — региональных органов исполнительной власти. Наметилась тенденция роста численности работников аппарата органов государственной власти — с 716 тыс. в 1991 г. до 1 млн. 25 тыс. в 1995г.(*1) Проблема точного определения численности государственного аппарата настолько сложна, что любая информация, касающаяся подсчета управленческих кадров, может вызывать сомнение. Кор-респондет газеты "Аргументы и факты", столкнувшись с проблемой поиска информации о численности государственных служащих, с иронией пишет о приключениях, связанных с поиском информации: "Раньше вся власть помещалась в Кремле и на Старой площади. Новой — российской — этого оказалось мало. Она не рассталась со своей прежней резиденцией (Белым домом), наследовала кабинеты советской бюрократии, заняла Госплан и вытеснила прессу из зданий бывшего Госстроя"(*2).

Госслужащие по-всякому пытаются объяснить, что рост их числа по сравнению с союзными временами — не более чем иллюзия. Однако при этом они избегают пользоваться цифрами. Между тем с цифрами картина получается прямо противоположная. В 1990 г. в России управленцев всех уровней (от союзного до поселкового) было 882 тыс человек. В следующем — последнем союзном — 1991 г. их стало меньше — 715,9 тыс. Зато в 1992 г., уже после развала СССР, конца КПСС и комсомола, аппарат неожиданно увеличился на 14 процентов. С тех пор он продолжает увеличиваться. В августе 1994 г. в РФ было уже в полтора раза больше чиновников, чем в СССР (свыше миллиона человек). Получается, что "то количество, которое раньше управлялось с шестой частью суши, теперь не может совладать с одной Россией"(*3). Опубликованы и другие данные:

(*1)  См.: РГ. 1996. 10 янв.

(*2)  Сивкова  В.   В   поисках   "секретной"   информации   //   АиФ.   1994. № 45.

(*3)  Она же. Почему чиновникам не хватает стульев // Там же. № 46.

>>>106>>>

"Если к концу существования Союза в стране действовало 143 министерства и ведомства, в которых было занято 93 тыс. человек (из них в РФ 55 министерств и ведомств и 19,1 тыс. человек), то к концу 1991 г. в России функционировало только 43 министерства и ведомства с числом работников 14,3 тыс. человек"(*1). То есть, по данным Б. Пашкова, произошло резкое сокращение управленческих структур и численности аппарата в центре. На 1994 г. среди всех государственных служащих руководители составляли 36 процентов. На федеральном уровне руководителей еще больше — 46,6 процентов. Таким образом, на каждого начальника приходится по 1,2 подчиненных(*2). "Каждый более или менее видный функционер обходится казне в 15,5 млн. руб. в месяц"(*3) (в ценах 1994г.). В 1996 г. численность сотрудников всех федеральных министерств и ведомств — примерно 30 тыс. человек: в 39 из них имеются свои территориальные органы (примерно с 270 тыс. человек). В аппарате органов местного самоуправления (республик, краев, областей) занято около 500 тыс. работников(*4).

В системе федеральной государственной службы занято более 405 тыс. служащих, из них почти 90 процентов работают в аппаратах территориальных органов министерств и ведомств. Фактически заново созданы налоговая и таможенная службы, органы по разгосударствлению и приватизации собственности и экологической деятельности, укомплектование которых квалифицированными кадрами требует значительных усилий.

Государство нуждается в эффективно функционирующей государственной службе. Основы правового регулирования государственно-служебных отношений устанавливаются в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации". После принятия данного закона в 1995—1998 гг. Президентом РФ и Правительством РФ был принят ряд кардинальных мер по работе с кадрами государственной службы: образован Совет по кадровой политике при Президенте РФ, утверждены нормативно-правовые акты, регламентирующие государственно-служеб-

(*1)   Логиков  Б.  Государственное  управление:   пути  обновления  //  РВ. 1996. 9 апр.

(*2)  См. там же.

(*1) АиФ. 1994. № 47.

(*4) См.: Пашков Б. Указ. соч.

>>>107>>>

ные вопросы , определены порядок и процедуры замещения отдельных категорий должностей, сформированы соответствующие службы в аппаратах Президента и Правительства, укреплены кадровые структуры практически во всех федеральных государственных органах, намечены меры по совершенствованию структуры министерств и ведомств, а также их территориальных органов.

I  См.,  например:  О  Совете по  вопросам  государственной  службы  при Президенте Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 мая 1996 г. №  650  //  РГ.   1996.  21   мая;  О  повышении  роли  женщин  в  системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 30 июня 1996 г. № 1005 // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3238; О денежном содержании федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 9 апреля  1997 г. № 310  (в ред. указов Президента РФ от

II сентября 1997 г. № 1011, 5 ноября 1997 г. № 1150) // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1164; 1997. № 37. Ст. 4270, 4271; № 44. Ст. 5165; О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации  и  представительств  федеральных  органов  исполнительной власти  за рубежом,  дипломатических представительств и   консульских   учреждений   Российской   Федерации,   аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 марта 1998 г. № 265 // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1163, О перечнях государственных должностей федеральной государственной службы категорий "Б" и "В" в Администрации Президента Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 12 апреля 1996 г. № 529 (в ред. указов Президента РФ от 19 июня  1996 г. № 940 и 30 октября  1997 г. № 1146, 5 ноября 1997г. № 1150) // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1833; № 26. Ст. 3064; № 34. Ст. 4080; 1997. № 44. Ст. 5058; № 45. Ст. 5165; Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего: Утв. Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1036; О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы: Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 // СЗ РФ. 1996.   №   24.   Ст.   2868;   Положение   о   присвоении   и   сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим: Утв. Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578. (в ред. Указа Президента РФ от 27 октября 1997 г. № 1135) // СЗ РФ. 1996. JN° 17. Ст.  1963;  1997. № 44. Ст. 5056; Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы: Утв. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2115.

>>>108>>>

В настоящее время завершается разработка концепции государственной кадровой политики, которая должна определить стратегию и тактику формирования, обновления и рационального использования кадрового потенциала России как на федеральном, так и на региональном уровне. Работу с кадрами намечено осуществлять на основе приоритета принципов профессионализма, стабильности и гражданственности. Единая государственная кадровая политика станет действенным инструментом государственного управления и повышения его эффективности.

Наряду с подготовкой пополнения кадров государственного аппарата, которая на сегодняшний день осуществляется на базе более чем 30 высших учебных заведений, целесообразна организация переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, что будет способствовать позитивной стабилизации кадров государственной службы. Для переподготовки и повышения квалификации государственных служащих созданы Российская академия государственной службы при Президенте РФ, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ, Финансовая академия при Правительстве РФ и Государственная академия управления.

В области кадровой политики российские интересы концентрируются на концептуальных основах и принципах формирования кадрового потенциала, на методике разработки квалификационных требований к государственным служащим, а также механизма и критериев отбора кандидатов, на планировании карьерного продвижения и формирования кадрового резерва. Важно учитывать и опыт государственного управления зарубежных стран с устоявшимися демократическими традициями, творчески адаптируя его к национальным условиям, дополняя и обогащая собственными достижениями в этой сфере.