4.4. Административное право конца XIX  — начала XX в.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер(*1) (1846—1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно-правовой науки.

О. Майер изложил свое видение принципа правовой государственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении "Германское административное право". Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государственную деятельность в области законодательства, юстиции и управления(*2). Однако в действительности он проводил разделение власти на две ветви: законодательную и исполнительную власть; исполнительная власть, по О. Майеру (он впервые увидел такое разграничение во французском праве), включала в себя управление и юстицию(*3). Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права является конституционное го-

(*1) См.: Mayer О. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1—2. 1. Aufl. Leipzig, 1895—1896 (2. Aufl. Leipzig; Munchen, 1914—1917, 3. Aufl. Berlin, 1924); Idem. Justiz und Verwaltung. StraBburg, 1902; Idem. Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im offentlichen Recht. Tubingen, 1908; Idem. Theorie des franzosischen Verwaltungsrechts. StraBburg, 1886; Idem. Zur Lehre vom offentlichrechtlichen Vertrage // Laband P., Stoerk F. Archiv fur offentliches Recht. Dritter Band. Freiburg, 1888. S. 3—86. - См.: Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. 1. Aufl Leipzig, 1895—1896. Bd I. S. 2. •' Ibid. S. 57—69.

>>>24>>>

сударство, т. е. такое, в котором народное представительство при осуществлении государственной власти участвует в законотворчестве. При этом над всякой государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине "правовое государство"(*1). О. Майер определил понятие "управление" как "деятельность государства по осуществлению своих целей в рамках установленного правопорядка"(*2). Чтобы соответствовать принципам правового государства, управление в нем должно быть связано правовыми принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право(*3). В качестве дополнения к общим принципам права О. Майер выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия отношения и подлежащий судебному контролю(*4).

Руководствуясь подобным пониманием правового государства (т. е. связанностью управления законом и судебным контролем за осуществляемыми управленческими действиями), ученые пришли к догматической разработке понятий и принципов публичного права, с тем чтобы при реализации управленческой деятельности дать в руки управлению правовые принципы(*5) и обеспечить судам возможность проверять и соотносить административные действия с правовым масштабом. С этой целью использовались конструктивные методы, и на административное право из частного права были перенесены сходные понятия и институты. О. Майер ориентировал дальнейшее развитие германского административного права на институционные основы частного права, не исключая при этом учета особенностей публичного права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются весьма заметным вкладом в теорию административно-правовой науки.

Таким образом, О. Майер, опираясь на цивилистическую догматику и взяв на вооружение так называемые "конструктивные"

(*1)  См.: Mayer О. Deutsches Verwaltungsrecht 1. AufL Leipzig, 1895—1896. Bd IS. 61.

(*2)  Ibid. S. 13.

J Ibid. S. 62—63. (*4) Ibid. S. 63—64.

** См.: Gerber C. F. von. Grundziige des deutschen Staatsrechtes. S. 239. Этот автор видел значение понятия правового государства в том, чтобы "установить в области управления четкие правовые предписания, которые исключают основания для произвола".

>>>25>>>

и "юридические" методы(*1), способствовавшие формированию догматической системы из многочисленных явлений публичного права, в конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения впервые создал законченную систему общего административно-правового учения(*2). Многие разработанные О. Майером понятия и правовые институты - - с учетом изменений, вызванных развитием права, — соответствуют современному стандарту административно-правовой догматики. Правда, исследователи нынешнего столетия уделили, на наш взгляд, слишком много внимания выработанному О. Майером понятию "административный акт" ("центральное понятие" немецкого административного права); при этом недостаточное внимание уделено его плодотворной концепции государства как публичного предприятия.