4.5. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ

Конституция РФ исключила верховенство одной ветви государственной власти над другими, выведя, таким образом, Правительство РФ из своеобразного двойного подчинения. Вместе с тем Правительство РФ находится под непрерывным и сильным контролем Президента РФ. Правительство РФ самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий; Президент РФ контролирует выполнение этих полномочий, дает новые поручения. Многие полномочия Президента РФ непосредственно касаются деятельности Правительства РФ, а также других органов единой системы исполнительной власти в РФ. Президент имеет мощные рычаги воздействия на Правительство РФ путем персональных назначений членов Правительства РФ и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

Правительство РФ не находится в "автоматическом", прямом административном подчинении Президенту РФ; последний осуществляет координационные полномочия по отношению к государственным органам исполнительной власти. Президент РФ не должен произвольно вмешиваться в деятельность Правительства РФ; он обязан обеспечивать согласованную работу всех самостоятельных и относительно независимых друг от друга органов государственной власти, избегая прямого административного воздействия на них.

На практике и Правительво РФ, и Президент РФ, обладая весьма значительными полномочиями, представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, которые взаимодействуют при выполнении возложенных на них функций(*1).

(*1) См.: Окунъков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // ЖРП. 1998. № 9. С. 77.

>>>495>>>

В соответствии с конституционными положениями Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами:

—  руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;

—  утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о вышеуказанных федеральных органах исполнительной власти и назначает их руководителей;

— осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Для организации федеральной исполнительной власти характерно своеобразное разделение труда между Президентом РФ и Правительством РФ. Президент РФ сосредочил в своих руках политическое руководство — определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция РФ возлагает на Правительство РФ (ст. 114). Ряд федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента РФ и Правительства РФ. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Обычно федеральные органы исполнительной власти ориентируются в своей деятельности на такого субъекта управления, который обладает реальными рычагами властного воздействия. Другой же субъект тогда играет лишь "декоративную" роль в управлении. В настоящее время Президент РФ осуществляет руководство деятельностью следующих федеральных органов исполнительной власти: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба железнодорожных

>>>496>>>

войск РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба специального строительства РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ. Следовательно, Президент РФ должен нести ответственность за деятельность подчиненных ему напрямую государственных органов исполнительной власти. Однако, как отмечалось в литературе, едва ли возможно выявить какие-либо критерии отнесения определенных федеральных органов исполнительной власти к прямому подчинению Президента РФ(*1). Обычно на непосредственное подчинение федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ указывается в принимаемых Президентом РФ указах, устанавливающих структуру федеральных органов исполнительной власти, последние помечаются "звездочкой". Таким образом, в данном случае речь идет о так называемом дуализме исполнительной власти, о двойном подчинении одних и тех же федеральных органов исполнительной власти и Президенту РФ, и Правительству РФ.

Одной из главных задач Президента РФ является осуществление его политической программы через Правительство РФ и возглавляемые им федеральные органы исполнительной власти. Независимость и самостоятельность Правительства РФ в реализации установленных за ним полномочий допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента РФ, определяемым им направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении между ними разногласий о путях и способах достижения целей последнее слово остается за Президентом РФ, который может принять решение об отставке Правительства (ст. 115 Конституции РФ), издать указ по вопросу, который относится к ведению Правительства РФ. В этом смысле все более актуализируется вопрос разграничения компетенции Президента РФ и Правительства РФ в сфере исполнительной власти.

Правительство РФ осуществляет необходимую координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

(*1) См.: Окуньков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // ЖРП. 1998. № 9. С. 81.

>>>497>>>

Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ. В предусмотренных Конституцией РФ случаях Председатель Правительства РФ может временно исполнять обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа в доверии ему Государственной Думы.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Основаниями для отставки Правительства РФ могут быть следующие:

а)  заявление Правительства РФ об уходе в отставку;

б) инициатива Президента РФ в принятии решения об отставке Правительства РФ;

в) выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой;

г)  постановка Правительством РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии.