ПЕРЕДМОВА

Практично кожен з нас, незалежно від того те, є він робітником, службовцем, науковцем чи підприємцем, змушений періодично спілкуватися з владою. Іноді це потрібно для розв'язання наших власних проблем, або ж влада перевіряє, наскільки ми законослухняні, тощо. Однак таке спілкування з владою рідко буває приємним. Звичною практикою стали тяганина, відсутність інформації, закритість влади, упередженість, безвідповідальність і т. ін. Однією з причин такого становища, поряд із суб'єктивними факторами, можна назвати відсутність належної правової бази, і насамперед, законодавчого регулювання порядку діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування у відносинах з громадянами.

Водночас, визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів приватних осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього — чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов службовець адміністрації діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком. Це забезпечує рівність приватних осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура. Крім того, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів влади.

Для нас ці питання стали особливо актуальними, оскільки досі більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативними актами. Це один з недоліків, що залишилися нам у спадок від радянської доби, і зумовлений він тим, що на перше місце тоді ставилась держава, а не людина і право. Тому однією з тенденцій законодавчих робіт у посттоталітарних державах стало прийняття законів, спрямованих на регулювання процедурного аспекту відносин органів влади з приватними особами та їх демократизацію.

В Україні за роки незалежності розвиток адміністративно-процедурного законодавства відбувається досить хаотично. Спеціальне адміністративне законодавство не приділяє особливої уваги питанням процедури. Першим законодавчим актом загальнопроцедурного характеру став Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, але й він містить дуже мало процедурних норм. Принциповим недоліком цього Закону є також те, що він залишає поза увагою звернення юридичних осіб, що є цілком логічним, з огляду на його назву. З іншого боку, цей Закон поширює свою дію на розгляд звернень не лише органами державної влади та місцевого самоврядування, а й підприємствами, установами та організаціями, в тому числі приватними. Цей методологічний недолік має спадковий характер, адже в основі Закону лежить ще Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про поря-

>>>6>>>

док розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» від 12 квітня 1968 року. Але якщо порядок розгляду звернень громадян хоч якось регламентований, то процедура втручання держави в права та законні інтереси приватних осіб майже не регулюється на законодавчому рівні. Ті підзаконні нормативні акти, які існують у цій царині, характеризуються переважно обвинувальним ухилом і не беруть до уваги прав приватної особи.

Потребу в загальному законодавчому акті з адміністративної процедури в Україні було визначено тільки у 1998 році. Так, Концепція адміністративної реформи в Україні передбачила розроблення Адміністративно-процедурного кодексу України'. На сьогодні проведено значну роботу щодо підготовки цього законодавчого акта. Проте відбувається цей процес важко, насамперед через малодослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох питань на доктринальному рівні. Навіть саме поняття «адміністративна процедура» практично не зустрічається у вітчизняних підручниках з адміністративного права. Чимало праць українських авторів і досі спираються на здобутки радянського періоду. Водночас законопроекті роботи грунтуються переважно на західних концепціях, які мало узгоджуються з вітчизняною теорією, і не лише в питаннях термінології.

Навіть у кількісному вираженні ґрунтовних наукових праць із проблематики адміністративно-процедурних відносин обмаль. Серед тематичних літературних джерел, хоча і вони вийшли під брендом «адміністративного процесу», можна назвати праці А.О.Селіванова2, В.Г.Перепелюка3, О.М.Бандурки та М.М.Тищенка4, І.П.Голосніченка і М.Ф.Стахурського5. У кожній із цих праць пропонується власне бачення теорії адміністративного процесу, але до вироблення єдиної доктрини адміністративного процесу, і тим більше адміністративної процедури, ще далеко. Звичайно, брак знань у цій сфері не може не позначитися на якості відповідних законо-проектних робіт.

Окремо варто відзначити праці англійського вченого Д.Галлігана з порівняльним дослідженням адміністративної процедури країн Центральної Європи6, які виявилися надзвичайно корисними для нас.

1  Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С 45.

2 Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. — К.: Ін Юре, 2000. — 68 с.

3  Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. — Чернівці: Рута, 2001.— 316 с; Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник. — Чернівці: Рута, 2003. — 367 с.

4 Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закл. — К.: Літера ЛТД, 2002. - 288 с

s Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навчальний посібник. — К.: ГАН, 2003. - 256 с

6 Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — 236 с; Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине: Пер. с англ. / Ред.: Д.Дж.Галлиган и др. — К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. - 688 с.

>>>7>>>

Центр політико-правових реформ практично з 1998 року займається дослідженням проблематики адміністративної процедури та адміністративного процесу. Перші напрацювання було видано у науково-практичному нарисі «Адміністративна реформа для людини» за загальною редакцією І.Коліушка (К.: Факт, 2001. — 72 с). Перспективи розвитку адміністративної юстиції в Україні та європейський досвід у цій сфері досліджені у книзі «Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України» (автори-упорядники І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбі-да. — К.: Факт, 2003. — 536 с). Праця, що пропонується до уваги читачів тепер, є підсумком роботи над проблемою правового регулювання відносин між владою і приватними особами. Предметом уваги стали питання, які нині дискутуються найбільше: що таке адміністративна процедура та яке її співвідношення з адміністративним процесом; що таке публічні і що таке адміністративні послуги; які послуги можуть і які повинні надаватися державою; які критерії платності та безоплатності адміністративних послуг; яким має бути регулювання у цій сфері та ін. Дослідження адресується тим, хто сьогодні причетний до розроблення та проходження законопроекту про адміністративну процедуру, а також теоретиком і практиком у галузі адміністративного права. Орієнтація на розв'язання практичних проблем стала визначальною при виборі питань для дослідження, тому в окремих випадках розглядаються і «технічні» проблеми адміністративної процедури.

Важливо відзначити, що у цій праці вперше в українських джерелах маємо нагоду широко представити зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної процедури. Апелювання до нього зумовлено тим, що у вітчизняному адміністративному праві особливо відчутний дефіцит знань та досвіду загалом і щодо адміністративної процедури зокрема.

При доборі актів зарубіжного законодавства ми намагалися насамперед показати кращі зразки загальних законодавчих актів про адміністративну процедуру. Крім того, одним із критеріїв добору матеріалів була також спроба забезпечити представництво країн, правові системи яких належать до різних сімей права. Ще однією особливістю зібраного зарубіжного досвіду є представництво різних традицій правового регулювання адміністративної процедури. Окремою цінністю можна назвати те, що подані акти адміністративно-процедурного законодавства дають можливість отримати системні знання про адміністративне право репрезентованих країн, оскільки адміністративно-процесуальне законодавство цих самих країн пропонується до уваги у вже згаданому виданні Центру політико-правових реформ «Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України» (2003). І нарешті, вважаємо важливим звернутися до узагальненого європейського досвіду захисту прав особи у відносинах з адміністрацією, зафіксованого у кількох рекомендаціях Ради Європи з даної проблематики.

>>>8>>>

Користуючись нагодою, дякуємо Німецькому Фонду міжнародного правового співробітництва, Програмі сприяння парламентові України та іншим партнерам ЦППР за допомогу і співробітництво, в тому числі за можливість особисто ознайомитися з практикою застосування зарубіжного законодавства під час стажувань та навчальних візитів у ФРН, Нідерланди, Польщу.

Окремі подяки. Хочеться подякувати науковому керівнику робочої групи Міністерства юстиції України з розробки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України професору В.Б.Авер'янову за творчу атмосферу, створену при роботі над цим законопроектом.

Моя найщиріша вдячність за цінні поради, ідейну допомогу та підтримку Ігореві Коліушку і Роману Куйбіді, за переклад актів законодавства з німецької мови та консультації щодо європейського досвіду — Геннадію Рижкову, за всебічну допомогу — Наталі Гнидюк та іншим колегам із Центру політико-правових реформ.

>>>9>>>