3.1. Критерії класифікації

Для комплексного розуміння сутності адміністративної процедури доцільно провести її класифікацію. У доктрині західних країн адміністративна процедура поділяється на безспірну (непозовну) та спірну (позовну). Під непозовною адміністративною процедурою розуміється порядок вирішення адміністративних справ, які не передбачають «юрисдикційного» розгляду спору. Спірною адміністративною процедурою вважається порядок розгляду та вирішення адміністративним органом спору, тобто те, що в нашому праві називається адміністративним оскарженням48. Критерієм цієї класифікації є наявність чи відсутність Gnopy у відносинах між адміністративним органом і приватною особою.

Інший критерій класифікації може бути виведений з видів діяльності адміністративних органів, яку, як уже зазначалося, можна поділити на «внут-рішньоапаратну» і «зовнішньоспрямовану». Коли в зовнішньоспрямованій діяльності стороною є приватна особа, то можна розрізняти процедуру так звану «заявну» і «втручальну». Цей поділ збігається з німецькою правовою доктриною і у своїй основі має суб'єкта, за ініціативою якого починається провадження. Втручальну процедуру адміністративний орган за наявності правових підстав розпочинає самостійно. Відповідно, для початку заявної процедури вимагається подання приватною особою заяви.

Таким чином, за звичною для нас термінологією всі адміністративні справи можна поділити на справи, що виникають за ініціативою (заявою)

47 Див., наприклад: Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник. — К..: Літера ЛТД, 2002. - С 13.

48  Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: Учеб. пособие. - М.: Изд-во РУДН, 2002. - С. 20-23.

24

>>>25>>>

фізичної або юридичної особи, і справи, що починаються адміністративним органом за власною ініціативою.

До першої категорії можна віднести справи за заявами щодо надання адміністративних послуг, коли йдеться про задоволення суб'єктивного права особи, а також з розгляду інших заяв громадян та юридичних осіб, коли йдеться про задоволення законного інтересу особи.

«Втручальна» процедура починається за ініціативою адміністративного органу (у законодавстві деяких західних країн це називається «за приналежністю»). Ініціатива адміністративного органу може бути зумовлена виконанням обов'язків, що покладені на відповідні органи законом, або випливати з доручень інших органів чи посадових осіб, але це також має випливати з закону. Крім цього, на нашу думку, має бути наявна належна підстава для початку процедури: або якісь об'єктивні події (наприклад, стихійне лихо), або прийняття політичного рішення компетентним органом чи посадовою особою (наприклад, затвердження міською радою програми газифікації міста). При цьому регулювання еаме «втручальної» процедури має особливу цінність для захисту прав та законних інтересів особи. Адже коли особа сама звертається до адміністративного органу, то вона, звичайно, очікує на прийняття рішення. Коли провадження починається органом влади, то прийняте рішення може бути цілковитою несподіванкою для особи, і до того ж не завжди приємною.

Виходячи з цього, «втручальні» процедури за характером наслідків для приватної особи умовно можна поділити на позитивні, або сприяючі (наприклад, підготовка рішення про капітальний ремонт житлового будинку, що перебуває у державній чи комунальній власності), і негативні, або обтяжуючі (приміром, викуп земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності). У випадку з позитивною «втручальною» діяльністю органів публічної адміністрації прийняте рішення не покладає на приватних осіб ніяких обов'язків та не обмежує їхніх прав та законних інтересів.

Як уже зазначалося, прийняттю кожного з рішень передує підготовча процедура, яка в демократичних державах характеризується відкритістю (прозорістю), захистом прав та законних інтересів приватних осіб. Адміністративний орган перед прийняттям рішення зобов'язаний провести консультації з усіма заінтересованими особами. Для цього адміністративному органу необхідно встановити коло таких заінтересованих осіб, повідомити їх про наміри прийняти певне рішення, надати можливість ознайомитися з матеріалами справи, вислухати зауваження цих осіб тощо. При цьому в деяких країнах без виконання зазначених обов'язків орган не має права прийняти остаточне рішення. Для ілюстрації часто наводиться приклад з розширенням аеропорту «Шьонефельд» в Берліні. Будівництво аеропорту, очевидно, можна вважати справою позитивною з точки зору публічних інтересів, адже це покращує транспортну інфраструктуру місцевості тощо. Проте громадяни, які мешкають неподалік аеропорту, були незадоволені перспективою його розширення, оскільки великий аеропорт поряд із будинком створює багато незручностей. Так от, у цьому випадку влада Бер-

25

>>>26>>>

ліна була змушена забезпечити право бути вислуханим для багатьох десятків тисяч громадян, які таке бажання висловили.

Класифікація адміністративної процедури за суб'єктом ініціативи має не лише теоретичне, а й практичне значення. Вона дає змогу диференційовано регулювати особливості розгляду та вирішення різних категорій справ, враховуючи специфіку статусу учасників тощо.

Поширеними видами втручальної адміністративної процедури є різноманітна контрольна діяльність щодо приватних осіб, а також провадження у справах про адміністративні правопорушення. До речі, провадження у справах про адміністративні правопорушення може розпочинатися і за заявою приватної особи, але все одно ця процедура є втручальною, адже адресатом рішення є не суб'єкт звернення.