4. ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ПРОЦЕДУРИ

Ключове значення для ефективного та раціонального регулювання адміністративно-процедурних відносин з точки зору методології, а також правильного застосування відповідних правових норм мають принципи адміністративної процедури. Саме принципи є тим каркасом, що допомагає не схибити як у правотворчості, так і в правозастосуванні. Серед них можна виділити загальні принципи і принципи-нормя.

Одним з найважливіших принципів у державній діяльності загалом та в адміністративній процедурі зокрема є принцип верховенства права. Цей принцип належить до числа конституційних і означає пріоритет прав та свобод людини, справедливість і гуманізм у діяльності адміністративних органів. Він має визначальне не лише ідеологічне, а й практичне значення. Для його правильного розуміння і застосування необхідно чітко розмежовувати такі категорії як «право» і «закон», адже навіть закон може бути неправовим за процедурою його прийняття або за своїм змістом. Адміністративний орган у адміністративній процедурі повинен керуватися принципом верховенства права, який зобов'язує його не сліпо виконувати вимоги нормативного акта, а зважати на відповідність цього акта вищим за юридичною силою нормам права. Принцип верховенства права також означає, що публічна влада не тільки творить право, а й обмежена у творенні права.

Другим за важливістю можна назвати принцип законності, який також належить до числа конституційних. Конституція України60 прямо передбачає, що органи державної влади та місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Це означає, що виключно законом визначаються повноваження, організація та порядок діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування. Крім того, згідно з Конституцією України виключно законами визначаються права, свободи та основні обов'язки людини (пункт 1 частини першої статті 92). Можна висловити сумнів щодо коректності вживання в Конституції конструкції «основні обов'язки», адже виходить, що якісь «неосновні» обов'язки людини можуть визначатися не законом, а нормативним актом нижчої юридичної сили. Так само важко сказати, чому в частині першій статті 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Чому не законом? Можливо, існував острах, що не вдасться швидко прийняти необхідні закони і складеться загроза правовому порядку в дер-

м Частина друга статті 2, частина друга статті 19, пункт 12 частини першої статті 92 Конституції України.

32

>>>33>>>

жаві. Попри все це, загальний висновок має бути однозначним: лише законодавець, тобто Верховна Рада України, може здійснювати правове регулювання адміністративної процедури; інші нормативні акти, крім Конституції й законів України, не можуть бути використані для регулювання відносин між адміністративними органами і фізичними та юридичними особами. В будь-якому випадку, для правильного розуміння принципу законності також важливо розрізняти закони й інші нормативні акти і при цьому не допускати розширення принципу законності за рахунок підза-конних нормативних актів. Сьогодні ж, навпаки, порядок вирішення індивідуальних адміністративних справ фізичних та юридичних осіб якщо і регулюється, то переважно підзаконними нормативно-правовими актами. Особливо неприпустимо, коли адміністративні органи самі для себе встановлюють правила процедури. Щодо окремих повноважень, які реалізуються сьогодні адміністративними органами, не завжди можна знайти належну правову підставу в законі, якою керується орган при здійсненні цього повноваження.

В адміністративній процедурі особливого значення набуває принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом. Цей принцип спрямовано на вирівнювання становища приватної особи і органу влади, адже за чіткого визначення прав та обов'язків приватної особи і адміністративного органу в адміністративній процедурі обидва суб'єкти стають зв'язаними законом. Раніше вважалося, що адміністративні відносини характеризуються підпорядкуванням, зокрема відносини між органом влади і громадянином зображувалися як відносини «суб'єкта управління» з «об'єктом управління». Звичайно, за такого підходу ні про яку рівність не могло йтися. З появою правового регулювання адміністративної процедури ці відносини набувають нового змісту. Як влучно зауважив німецький професор О.Люхтергандт, законодавче регулювання адміністративної процедури дає можливість зменшити стратегічно слабке становище людини перед органами влади, або, інакше кажучи — завдяки правовому зв'язуванню та покладенню на публічну адміністрацію обов'язків перед громадянином вдається врівноважити сторони та компенсувати відносну слабкість особи у відносинах з державою. Таким чином, відносини між особою із державою, які традиційно мали характер підпорядкування (субординації), завдяки адміністративно-процедурному регулюванню набувають нового характеру і майже наближаються до стану рівності (координації)61.

Хоча, звичайно, адміністративний орган наділений владними повноваженнями і тому насамперед від нього залежить, як буде вирішено справу, проте особа отримує реальні важелі впливу на її вирішення. Принцип рівності перед законом означає, насамперед, і рівність різних приватних осіб перед законом. Тобто однакові адміністративні справи повинні вирішуватися однаково. Саме принцип рівності перед законом втілено і в частині другій статті 24 Конституції України, згідно з якою «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, ре-

61 Див,- Люхтергандт О. Проект Адміністративного процедурного кодексу України та сучасне адміністративне процедурне право // Юридичний журнал. 2002. № 5. — С 25.

3 — 4-164                                                                                                                                   33

>>>34>>>

лігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками».

Окремого виділення в адміністративній процедурі заслуговує принцип публічності. В традиційному для вітчизняного адміністративного права вимірі його можна розуміти як обов'язок адміністративного органу розглядати та вирішувати справи від імені держави або територіальної громади з урахуванням публічних інтересів. При цьому важливо чітко розмежовувати адміністративні органи і невладних (непублічних) суб'єктів, адже підприємства, установи та організації лише у виняткових випадках отримують владні повноваження. В цьому сенсі принцип публічності фактично тотожний популярному в нас та відомому у західних країнах принципу офіційності, який вимагає активної ролі адміністрації у вирішенні адміністративних справ. Водночас розуміння принципу публічності в доктрині та практиці багатьох західних країн є дещо іншим і ближчим до принципу відкритості. Зокрема, в іноземному законодавстві часто використовуються конструкції типу «публічне засідання», «публічне обговорення», «публічний доступ до інформації» тощо. В деяких українських доктринальних джерелах зустрічається і таке «західне» розуміння принципу публічності як відкритості62.

Фундаментальним принципом адміністративної процедури є принцип ефективності. Адміністративний орган має застосовувати найпростіші засоби для досягнення результату і діяти своєчасно. Адміністративна процедура не повинна бути надмірно формалізованою. Наприклад, німецьке процедурне законодавство передбачає, що адміністративна процедура не зв'язана визначеними формами, якщо закон не встановлює особливих вимог до форми процедури. Процедура має відбуватись просто, доцільно та швидко. При цьому доцільно означає — у найефективніший, з позиції результативності та економічності, спосіб. Слід не погіршити становище приватної особи і не «паралізувати» діяльність адміністративних органів надмірною зарегульованістю відносин між ними. Дуже вдало, на нашу думку, сформульовано принцип ефективності в польському законодавстві: «органи публічної адміністрації зобов'язані діяти у справі уважно і швидко, користуючись за можливості найпростішими засобами, що ведуть до її вирішення»63 .

До речі, обов'язок діяти без зволікання, тобто своєчасно вирішувати справу, у федеральному адміністративному законодавстві США називається «діяти у сприятливий момент»64. Це зобов'язує адміністративний орган не лише формально дотримуватись строків, а й враховувати потреби особи у конкретно взятій ситуації. Загалом у цьому сенсі можна говорити про окремий принцип строковості, або оперативності, адже адміністративна процедура, як і будь-яка інша діяльність, вимагає обмеження строками. І саме строки є одним із найвразливіших елементів адміністративної процедури.

62 Див., наприклад: Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навч. посіб. - К.: ГАН, 2003. - С 56.

" §1 статті 12 Кодексу адміністративного провадження Республіки Польща. 64 Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — С 74.

34

>>>35>>>

Надзвичайно важливим для адміністративної процедури є принцип підконтрольності (або гарантованого правового захисту). З гідно з ним, діяльність адміністративних органів підлягає обов'язковому зовнішньому контролю, і насамперед контролю з боку інших органів влади. При цьому йдеться не так про нагляд, як про право приватних осіб оскаржувати рішення, дії та бездіяльність адміністративних органів як в адміністративному порядку, так і до суду. Суттєвою є можливість оскарження рішень адміністративного органу саме незалежному органу, яким у демократичних правових державах є суд. Існують й інші незалежні органи: уповноважений з прав людини, спеціалізовані омбудсмени (наприклад, уповноважений з питань інформації) тощо. Звернення по допомогу до таких інституцій у розвинених державах також є досить ефективним засобом захисту. Хоча омбудсмен, як правило, не має повноважень видавати прямі приписи, але його авторитет та можливість оприлюднення фактів незаконних дій публічної адміністрації змушує адміністративні органи прислухатися до зауважень та рекомендацій омбудсмена. Важливо також, щоб можна було оскаржити не лише сам адміністративний акт, тобто кінцеве рішення у справі, а й так звані процедурні рішення та поведінку посадових або службових осіб. Підконтрольною повинна бути вся адміністративна процедура.

Окремо необхідно сказати про принципи адміністративної процедури, які виділяються в європейському адміністративному праві. Так, в «Резолюції про захист особи відносно актів адміністративних органів»65 було визначено п'ять таких принципів: право бути вислуханою, доступ до інформації, допомога і представництво, виклад мотивів, зазначення засобів правового захисту. Щоправда, Рада Європи використовувала термін «принципи», насамперед намагаючись уникнути нав'язування їх обов'язковості для держав членів Ради Європи і щоб наголосити на їх рекомендаційному характері. Тому ці вимоги можна розглядати і в межах конкретних питань адміністративної процедури, зокрема тих, які стосуються прав приватної особи в адміністративній процедурі, обов'язків адміністративного органу, вимог до адміністративних актів тощо. Ці принципи і за формою нагадують радше конкретні права та обов'язки учасників адміністративної процедури. З іншого боку, багаторічний європейський досвід їх застосування переконує, що ці норми-стандарти цілком обгрунтовано заслуговують на визнання їх саме принципами, адже по суті вони є фундаментом справедливої адміністративної процедури.

Так, право бути вислуханою означає забезпечення особі можливості надавати адміністративному органу факти та аргументи у справі, тобто це є право на обгрунтування своєї позиції. Вважається, що цей принцип буде дотриманий і в разі, коли право бути вислуханою буде надано вже на стадії перегляду рішення, тобто в ході адміністративного оскарження. Хоча, звичайно, з погляду ефективності та захисту прав особи право бути вислуханою має найбільший ефект, якщо надається адміністративним

65 Резолюція (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 28 вересня 1977 року.

з.             -                                                                                                                             35

>>>36>>>

органом до прийняття рішення. Термін «бути вислуханою» не слід розуміти буквально. Особа може представити свою позицію не лише в усній, а й у письмовій формі, залежно від того, що є більш прийнятним для неї. Для забезпечення особі права бути вислуханою необхідно насамперед, щоб кожен, кого може стосуватися рішення у справі, знав про існування справи, а також про своє право подати зауваження. Цей принцип може не застосовуватися у справах за заявою особи, якщо рішення є позитивним. У таких випадках вислуховування особи було б зайвим і не відповідало б принципу ефективності. Саме тому право бути вислуханою надається насамперед у справах, де очікується прийняття «несприятливих» адміністративних актів, тобто таких, які негативно впливають на права, свободи та законні інтереси особи. Для цього особі має бути повідомлено про її право бути вислуханою, тобто про можливість довести свою позицію до адміністративного органу, зокрема подати додаткові матеріали, інформацію (докази). Право бути вислуханою обмежується у випадках, коли через об'єктивні обставини неможливо відкласти прийняття адміністративного акта, щоб вислухати особу, або в інших обгрунтованих випадках.

Одним із ключових принципів в адміністративній процедурі, який спрямовано і на реалізацію згаданого вище права бути вислуханою, є принцип доступу до інформації, який означає, що особі за її запитом повинна надаватися інформація у справі. Дієвість цього принципу буде належною лише у разі, коли така інформація надаватиметься до прийняття адміністративним органом рішення, щоб особа мала можливість використати цю інформацію перед висловленням власної позиції. Сьогодні у більшості країн особа отримує дозвіл на ознайомлення з інформацією, якщо доведе, що рішення у цій справі стосуватиметься її безпосередньо. При цьому обсяг ознайомлення з матеріалами справи обмежений інформацією, яка необхідна особі для захисту її прав та законних інтересів. У деяких країнах, зокрема скандинавських, цей принцип можна розглядати у ширшому контексті, адже відкритість у цих державах є базовим принципом функціонування публічної адміністрації. Тому будь-яка інформація, якою володіє адміністративний орган, доступна для кожного. Винятком у питанні доступу до інформації є тільки інформація, яка містить державну або комерційну таємницю та персональні дані про особу. На нашу думку, Україні також доцільно обрати шлях на максимальну відкритість, зокрема і в адміністративній процедурі, що може сприяти не лише демократизації нашої влади, її підконтрольності суспільству, але й мати значний антикорупцій-ний ефект.

Принцип допомоги та представництва фактично охоплює такі елементи як обов'язок адміністративного органу сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів, а також її право брати участь в адміністративній процедурі особисто або через представника. Наше адміністративне законодавство не передбачає загального права на представництво в адміністративній процедурі, тому в більшості випадків тут використовують положення Цивільного кодексу. Радою Європи були затверджені детальні

36

>>>37>>>

рекомендації щодо надання правової допомоги та консультацій66. При цьому термін «правова допомога» застосовано насамперед до судочинства. В адміністративній діяльності рекомендовано надавати консультації, і не лише юристами, а й іншими фахівцями, які обізнані в певних питаннях. Вважається, що ефективність консультування може проявлятися у тому, що консультація, надана на адміністративній стадії, може усунути потребу в судовому провадженні. Консультація може стосуватися конкретної справи або ж роз'яснення законодавства.

Принцип викладу мотивів спрямовано на захист прав особи у відносинах з адміністративними органами через зобов'язання адміністрації вказувати на підстави та обставини прийняття рішення. В країнах Європи до розв'язання питання про нормативну форму втілення цього принципу підходять неоднаково. Скажімо, у Нідерландах, за загальним правилом, адміністративний орган завжди повинен зазначати мотиви свого рішення67. У ФРН письмові або письмово підтверджені адміністративні акти також мають бути письмово обгрунтовані, за винятком випадків, передбачених законом68 . У Франції, навпаки, обов'язок адміністративного органу вказувати на мотиви рішення в адміністративному акті не є загальним. Хоча коло таких рішень поступово розширюється, та все ж воно обмежене «негативними», або «несприятливими», актами69. Саме остання формула сьогодні стає загальнопоширеною. Звідси принцип викладу мотивів переважно розуміють як обов'язок адміністративного органу надавати фактичне та правове обгрунтування прийнятого рішення, якщо адміністративний акт за своїм характером негативно впливає на права, свободи та законні інтереси приватних осіб. Обсяг обґрунтування має бути достатнім, щоб можна було зрозуміти мотиви органу в прийнятті саме такого рішення. Вважається, що обґрунтування може бути викладене як безпосередньо в адміністративному акті, так і в документі, за допомогою якого акт доводиться до відома відповідної особи. Можливий виклад адміністративним органом мотивів на окрему вимогу особи, що має бути зроблено в письмовій формі у строк, достатній для ознайомлення з обґрунтуванням акта і для його оскарження. Письмове наведення мотивів є відправною точкою для здійснення правового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Зазначення засобів правового захисту — також важлива гарантія захисту прав особи в адміністративній процедурі. Як і багато інших принципів адміністративної процедури, його запозичено з німецького права. Цей принцип зобов'язує адміністративний орган у самому адміністративному акті зазначити порядок його оскарження. Тобто має бути вказана вся інформація, необхідна для подання скарги (позову), зокрема зазначено орган, уповноважений розглянути скаргу (позов), строки для оскарження тощо. Важливість цього принципу беззаперечна саме в адміністративній процедурі,

" Резолюція (78) про правову допомогу та консультацію, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 2 березня 1978 року.

67 Див.: статті 3:46—3:50 Акта із загального адміністративного права Нідерландів.

68 Див. §39 Закону ФРН про адміністративну процедуру.

" Див.: Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. СВ. Боботова. М.: Прогресс, 1988. - С. 201-202.

37

>>>38>>>

адже, як правило, особа діє без юридичного представника і не завжди знає, що їй робити у разі прийняття несприятливого рішення. Зрештою, сама вказівка в адміністративному акті на способи та порядок його оскарження показує особі, що адміністративний орган може помилятися і саме для цього передбачені механізми контролю за прийнятими рішеннями.

Відзначаючи виняткову важливість в адміністративній процедурі кожного з названих принципів, все ж слід зауважити, що для їх реалізації необхідно усвідомлювати різницю ролі принципів права у практиці законотворення і правозастосування різних країн. У західних країнах, особливо романо-германської сім'ї права, досить поширеним є узагальнене правове регулювання, як правило, з визначальною роллю принципів. При цьому для ефективного контролю, зокрема судового, цих норм-принципів цілком достатньо. В країнах загального права регулювання, як правило, більш деталізоване70, з широким використанням оціночних категорій. У нас же в силу історичного розвитку і теперішнього стану правової культури широке використання оціночних понять небезпечне. А принципи права абсолютною більшістю правозастосовців вважаються взагалі порожніми деклараціями, і правовий захист на підставі лише принципів практично неможливий. Тому саме зважаючи на нашу специфіку, для справжньої дієвості названих принципів необхідно наповнити їх зміст реальними правовими механізмами.