5.1. Адміністративний орган

Не надто складним завданням є визначення суб'єктного складу адміністративної процедури, оскільки йдеться про розгляд та вирішення органом публічної адміністрації справи, яка стосується конкретних приватних осіб. З огляду на те, що орган вирішує адміністративну справу, використовуючи адміністративну владу, цей орган в адміністративно-процедурних відносинах можна називати «адміністративним органом». Такий термін, до речі, використовується і в законодавстві багатьох країн, наприклад, Австрії, Естонії, Нідерландів тощо.

Адміністративними повноваженнями наділені насамперед органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Сьогодні систему органів виконавчої влади України складають: Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, урядові органи, місцеві органи виконавчої влади — місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади та урядових органів71. Під час роботи над проектом Адміністративно-процедурного кодексу України

70 Див., наприклад, Правила адміністративної процедури США (витяг зі Зводу законів США).

71  Детально про систему та види органів виконавчої влади на загальнодержавному рівні див.: Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. — К.: Факт, 2002. - С 38-63.

38

>>>39>>>

дискутувалося питання, чи потрібно поширювати дію даного законодавчого акта на Кабінет Міністрів України. Відповідь має бути однозначно ствердною, оскільки український уряд, крім політичних повноважень, здійснює й адміністративну владу. Зокрема, Кабінет Міністрів України приймає індивідуальні рішення, які стосуються вирішення справ конкретних фізичних або юридичних осіб72. Тому доки вищий орган виконавчої влади вирішуватиме індивідуальні адміністративні справи, на нього, звичайно, мають поширюватися і загальні вимоги щодо адміністративної процедури. Виходячи з цього, можна передбачити, що адміністративно-процедурне законодавство повинне поширюватися на всі органи державної влади, які мають повноваження щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ. Наприклад, якщо глава держави вирішує питання громадянства щодо конкретних осіб, то, очевидно, він також повинен керуватися принципами та іншими правилами загальної адміністративної процедури. Тому не варто йти шляхом винятків для «політичних» та інших суб'єктів, якщо вони наділені й адміністративними повноваженнями.

Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі органи, серед них сільські, селищні, міські голови. В окремих випадках адміністративна процедура повинна застосовуватися також у районних та обласних радах. Наприклад, до їх повноважень сьогодні належить вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного та обласного значення". Але насамперед адміністративно-процедурне законодавство стосуватиметься виконавчих органів місцевих рад та місцевих голів.

Адміністративний орган спрямовує розгляд справи та її вирішення. При цьому, згідно з принципом законності в адміністративній процедурі, відповідне повноваження адміністративного органу має бути визначене законом або актом про делегування повноваження, виданим відповідно до закону.

Принципово важливо чітко розмежовувати адміністративні органи й інших невладних (непублічних) суб'єктів. Вимоги адміністративно-процедурного законодавства не повинні стосуватися підприємств, установ та організацій, тим більше недержавних, як це сьогодні передбачено Законом України «Про звернення громадян». Адміністративна процедура стосується тільки тих відносин, де одним з учасників є представник публічної адміністрації. Підприємства, установи та організації лише в окремих випадках виконують функції публічної адміністрації. Зокрема, держава може інколи надавати певні повноваження і невладним за своєю організаційною формою суб'єктам. Скажімо, сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють державну реєстрацію прав власності на нерухоме майно. Ще одним нетиповим суб'єктом, який має функції публічного характеру, є органи професійного самовряду-

72 Див., наприклад, Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про погодження продажу земельних ділянок» № 693-р від 12 грудня 2002 року.

13 Див. пункт 22 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року.

39

>>>40>>>

вання. Зокрема, таким органом вважається Аудиторська палата України, яка, відповідно до закону, має владні повноваження, наприклад, щодо сертифікації та ліцензування суб'єктів, що мають намір займатися аудиторською діяльністю74. Органи державної влади чи органи місцевого самоврядування в Україні у майбутньому делегуватимуть певні повноваження окремим установам, організаціям та підприємствам. Така форма підвищення ефективності діяльності публічної адміністрації використовується у західних країнах. В цьому сенсі цікавою є одна з останніх новацій у польському законодавстві75, якою передбачено можливість передачі окремих публічних завдань (таких як, наприклад, соціальна допомога, освіта, навчання та виховання) на виконання громадським організаціям. При цьому якщо так звані «громадські організації публічної користі» бажають здійснювати такі завдання, вони можуть подати заяву до органу публічної адміністрації, і останній зобов'язаний оголосити конкурс на виконання цього завдання. Організація, яка переможе в конкурсі, отримує не лише право на виконання даного завдання, а й відповідне публічне фінансування цієї діяльності. Отже, з огляду і на вітчизняну практику, й на перспективи використання кращого зарубіжного досвіду, доцільно передбачити можливість поширення законодавства про адміністративну процедуру і на підприємства, установи, організації, якщо вони виконують функції публічної адміністрації.' В цьому сенсі у тому ж польському праві розрізняють розуміння «адміністративного органу» в устроєвому і функціональному значенні. Органом в устроєвому значенні є той суб'єкт права, статус якого визначено як орган у статутному законодавчому акті. Органом у функціональному значенні може бути навіть невладний за своєю правовою природою суб'єкт, якщо він виконує функції публічної адміністрації у певних випадках (наприклад, лікар під час видачі довідки про тимчасову непрацездатність).

Іноді дискутується питання про необхідність виділення окремим суб'єктом посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. На нашу думку, з точки зору права адміністративної процедури таке виділення непотрібне, насамперед з огляду на функціональне розуміння категорії «адміністративний орган». Крім того, в законодавстві повноваження закріплюються переважно за органами, а не за посадовими чи службовими особами. Адміністративний акт, тобто остаточне рішення у справі, формально приймається визначеним колом посадових осіб або взагалі — тільки керівником органу. Оскільки ж де-юре адміністративний акт виходить безпосередньо від органу, то для особи не принципово, яка саме посадова чи службова особа готувала таке рішення. В будь-якому випадку керівник несе відповідальність за дії своїх підлеглих, а у разі виникнення спору відповідальність несе орган загалом. Отже, публічним суб'єктом в адміністративно-процедурних відносинах є насамперед адміністративний орган. Але зважати на те, що орган — це правова

74 Див. частину третю статті 14 Закону України «Про аудиторську діяльність» від 22 квітня 1993 року.

75  Закон Республіки Польща «Про діяльність публічної користі та волонтерство» від 24 квітня 2003 року.

40

>>>41>>>

фікція і реально від імені адміністративного органу діють його посадові та службові особи, в деяких випадках потрібно.

Так, приміром, службова або посадова особа може виділятися як окремий суб'єкт для вирішення питання про оскарження її неправомірної поведінки, тобто дій або бездіяльності. При цьому серйозною видається проблема розмежування випадків, коли посадова або службова особа діє від імені органу (тобто як орган), а коли така поведінка не може вважатися діяльністю органу. Очевидно, тут необхідно керуватися критерієм правомірності поведінки службовця. Якщо посадова або службова особа умисно порушує закон і при цьому така поведінка очевидно розходиться з публічним інтересом, то така поведінка має розглядатися як діяння приватної особи, а не органу. Інколи ж буває, що службова або посадова особа, хибно розуміючи публічний інтерес, теж допускає порушення закону, але з необережності. У таких випадах для захисту інтересів приватної особи вона повинна мати можливість сама визначати, хто буде відповідачем — адміністративний орган чи посадова або службова особа. Ця можливість має забезпечуватись і з огляду на положення частини другої статті 55 Конституції України, якою передбачено можливість оскарження рішень дій та бездіяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх службових і посадових осіб. З огляду на це окремі питання суб'єктного складу адміністративно-процедурних відносин ще вимагають більш глибокого вивчення.

Особливістю правового статусу адміністративного органу в адміністративній процедурі, фактично однією з її засад, є вимога щодо неупередженості адміністративного органу. Це також один з випадків, коли правило безпосередньо стосується посадових та службових осіб адміністративного органу. Адміністративний орган, його посадові та службові особи не повинні мати ніякої особистої (неправомірної) заінтересованості в результаті вирішення справи. Підставами для сумніву в неупередженості можуть бути, наприклад, випадки, коли посадова особа адміністративного органу є родичем приватної особи — учасника адміністративної процедури. Звичайно, в таких випадках адміністративному органу важко прийняти об'єктивне рішення. У цьому разі посадова або службова особа адміністративного органу повинна повідомити своєму керівникові про наявність такого конфлікту інтересів або ж взагалі заявити самовідвід. Якщо обґрунтовані сумніви щодо неупередженості посадової або службової особи адміністративного органу виникли у приватної особи, вона повинна мати право вимагати відводу посадової чи службової особи адміністративного органу. Можливі випадки, коли упередженість у вирішенні певної справи може характеризувати адміністративний орган загалом. Наприклад, якщо рішення приймається керівником адміністративного органу, а керівник особисто заінтересований у вирішенні певної справи. Очевидно, що й у цих випадках необхідно передбачити механізм для прийняття рішення неупередже-ним суб'єктом, тож справа повинна вирішуватися іншим органом. Приміром, у Польщі, коли неможливо вирішити справу через відвід керівника органу або органу загалом, така справа передається на вирішення до іншо-

41

>>>42>>>

го органу рішенням голови ради міністрів або міністром, відповідальним за справи публічної адміністрації. На нашу думку, можливий іще один вихід з цієї ситуації — можна принаймні зробити відкритим відповідний «конфлікт інтересів», тобто повідомити учасників адміністративної процедури про цей факт.

Окремою проблемою в адміністративній процедурі є необхідність обмеження вільного розсуду адміністративного органу. Вітчизняні науковці активно займаються вивченням цієї проблематики76. Але поряд із цим неоціненним для нас є європейський досвід, зокрема Рекомендація Ради Європи щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами77. Під дискреційним повноваженням розуміється повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, тобто коли у визначених законом межах адміністративний орган має можливість вибрати один із кількох варіантів рішення. Так от, за рекомендаціями Ради Європи адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень повинен: 1) не мати інших цілей, ніж ті, для яких дискреційне повноваження було надано; 2) дотримуватися об'єктивності та неупередженості, враховуючи тільки ті факти, що стосуються конкретної справи; 3) дотримуватися принципу рівності перед законом шляхом запобігання несправедливій дискримінації; 4) зважати на будь-які негативні наслідки, які може мати його рішення для прав, свобод та законних інтересів осіб, і співвідносити їх із цілями органу; 5) приймати рішення протягом розумного строку; 6) керуватися загальними адміністративними вказівками, враховуючи при цьому конкретні обставини окремої справи. Виходячи із цього, на нашу думку, найбільш суттєві юридичні механізми обмеження вільного розсуду складають обов'язки адміністративного органу: використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення і умови їх досягнення. Можна критикувати ці правила за оцінність понять, суб'єктивність тощо, але їх запровадження дає можливість реально контролювати вільний розсуд адміністрації. У зв'язку із цим дуже популярним у європейському адміністративному праві є принцип пропорційності (або адекватності), який, власне, і спрямовано на обмеження дискреційних повноважень. Згідно з цим принципом, заходи, що вживаються органом влади, повинні бути пропорційними тим цілям, яких передбачається досягнути. Відповідно, органи влади не можуть для досягнення мети заходу накладати на громадян обов'язки, які перевищують межі необхідності, що випливають із публічного інтересу. Це передбачає наявність розумного співвідношення між цілями і засобами їх досягнення, тобто негативні наслідки для конкретних осіб не повинні бути непропор-

76 Див., наприклад: Ткач Г.Й. Дискреційні повноваження та адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б.А-вер'янова. - К.: Ін-Юре, 2002. - С 275-284.

77 Див.: Рекомендація № R(80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 року.

42

>>>43>>>

ційними отриманому в публічних інтересах позитивному результату78. Це означає, що заходи, які вживаються заради публічних інтересів, мають бути врівноважені з інтересами приватних осіб, щоб не було допущено зайвого втручання в інтереси останніх. Загалом зміст принципу пропорційності майже тотожний названим правилам обмеження адміністративного розсуду. І це не дивно, адже вони мають єдину батьківщину — Німеччину. Принцип пропорційності прийнято Судом Європейських співтовариств як основоположний принцип європейського права79. Вважаємо, що й Україні необхідно уважно вивчити цей досвід та системно впроваджувати його на практиці.